O principal objeto desta análise passa por distinguir dois conceitos, que não
são mais que actuações jurídicas formais de direito público da
Administração: o regulamento e o acto administrativo, cujo
regime geral procedimental e substantivo consta do Código de Procedimento
Administrativo (CPA)
Tal como refere o Professor Freitas do Amaral a distinção seria, por via de regra, fácil de fazer, reconduzindo-se à distinção entre norma jurídica e acto jurídico.
Ambos são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade.
Principais diferenças:
O regulamento como norma jurídica é geral, ou seja, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas, e é abstrata pois define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos ou categorias.
O ato administrativo é individual, diz respeito a uma pessoa ou várias especificamente identificadas, e é concreto, tem como fim regular uma situação concreta bem caracterizada.
“O acto administrativo (art. 120.º do CPA pré-vigente e art. 148.º do actual CPA) é definível como um acto proferido por um órgão da Administração pública, no exercício de um poder de autoridade regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever, ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros. O acto destina-se a regular um caso ou situação concreta através da aplicação do ordenamento jurídico.
Ao invés de um regulamento administrativo – que tem uma dimensão normativa, geral e abstracta -, o acto administrativo é uma decisão individual e concreta, sendo que a generalidade de um e a individualidade do outro têm a ver com os destinatários dos comandos jurídicos; por outro lado, o caracter abstracto ou concreto tem a ver com a abrangência de um e de outro, o âmbito de aplicação de cada um deles, as realidades que visam regular.”
(Acordão de 31 de Março de 2016, do Supremo Tribunal de Justiça)
Apesar de a distinção nestes termos ser fácil de aplicar, na maior parte dos casos, existem excepções que tornam por vezes mais difícil esta distinção.
O Professor Freitas do Amaral distingue três dificuldades principais: o comando relativo a um órgão singular; o comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis e o comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta. (1)
Quanto ao comando relativo a um órgão singular, por exemplo o Presidente da República Marcelo Rebelo de Sousa, será norma e não ato, se dispuser em função das carateristicas da categoria abstrata, e não da pessoa concreta titular do cargo; será ato no caso de dispor em sentido contrário.
Quanto ao comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis, como a disposição que promove ao posto imediato todos os funcionários da Direção-Geral X, por exemplo, em que é considerada norma, e não ato, desde que disponha por meio de categorias abstratas como «promoção», «actuais», «funcionários», etc: será ato se tiver uma lista com os nomes de todos os funcionários abrangidos, devidamente identificados.
Quanto ao comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta, como por exemplo a ordem dada por certa Câmara Municipal aos habitantes de certa povoação para que hoje, por ter nevado, limpem a rua em frente das suas casas. Grande parte da doutrina considera haver nesta situação um ato administrativo; para Freitas do Amaral diferentemente, há norma, porque existe generalidade que é uma das caraterísticas do regulamento, o que não há é «vigência sucessiva» tal como defende Marcello Caetano (2), mas essa caraterística não é essencial ao conceito de norma jurídica, já que há ou pode haver normas gerais e abstratas apenas para fazer face a situações únicas e concretas (por exemplo no caso das disposições transitórias e das normas retroativas), e também porque a execução instantânea também não é caraterística geral dos atos administrativos, havendo muitos que são atos de execução continuada ou duradoura.
- Qual a importância da distinção abordada nesta exposição?
A sua utilidade manifesta-se principalmente no que toca à interpretação e integração; aos vícios e formas de invalidade e à impugnação contenciosa.
Diana Gomes
Nº28188
Tal como refere o Professor Freitas do Amaral a distinção seria, por via de regra, fácil de fazer, reconduzindo-se à distinção entre norma jurídica e acto jurídico.
Ambos são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade.
Principais diferenças:
O regulamento como norma jurídica é geral, ou seja, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas, e é abstrata pois define as situações da vida a que se aplica também por meio de conceitos ou categorias.
O ato administrativo é individual, diz respeito a uma pessoa ou várias especificamente identificadas, e é concreto, tem como fim regular uma situação concreta bem caracterizada.
“O acto administrativo (art. 120.º do CPA pré-vigente e art. 148.º do actual CPA) é definível como um acto proferido por um órgão da Administração pública, no exercício de um poder de autoridade regulado por normas de direito público, de natureza reguladora, que visa a criação, modificação ou extinção de um direito ou de um dever, ou seja, a criação, modificação ou extinção de uma determinada relação jurídica, com eficácia externa, isto é, produtor de efeitos jurídicos externos, atingindo a esfera jurídica de terceiros. O acto destina-se a regular um caso ou situação concreta através da aplicação do ordenamento jurídico.
Ao invés de um regulamento administrativo – que tem uma dimensão normativa, geral e abstracta -, o acto administrativo é uma decisão individual e concreta, sendo que a generalidade de um e a individualidade do outro têm a ver com os destinatários dos comandos jurídicos; por outro lado, o caracter abstracto ou concreto tem a ver com a abrangência de um e de outro, o âmbito de aplicação de cada um deles, as realidades que visam regular.”
(Acordão de 31 de Março de 2016, do Supremo Tribunal de Justiça)
Apesar de a distinção nestes termos ser fácil de aplicar, na maior parte dos casos, existem excepções que tornam por vezes mais difícil esta distinção.
O Professor Freitas do Amaral distingue três dificuldades principais: o comando relativo a um órgão singular; o comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis e o comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta. (1)
Quanto ao comando relativo a um órgão singular, por exemplo o Presidente da República Marcelo Rebelo de Sousa, será norma e não ato, se dispuser em função das carateristicas da categoria abstrata, e não da pessoa concreta titular do cargo; será ato no caso de dispor em sentido contrário.
Quanto ao comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis, como a disposição que promove ao posto imediato todos os funcionários da Direção-Geral X, por exemplo, em que é considerada norma, e não ato, desde que disponha por meio de categorias abstratas como «promoção», «actuais», «funcionários», etc: será ato se tiver uma lista com os nomes de todos os funcionários abrangidos, devidamente identificados.
Quanto ao comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta, como por exemplo a ordem dada por certa Câmara Municipal aos habitantes de certa povoação para que hoje, por ter nevado, limpem a rua em frente das suas casas. Grande parte da doutrina considera haver nesta situação um ato administrativo; para Freitas do Amaral diferentemente, há norma, porque existe generalidade que é uma das caraterísticas do regulamento, o que não há é «vigência sucessiva» tal como defende Marcello Caetano (2), mas essa caraterística não é essencial ao conceito de norma jurídica, já que há ou pode haver normas gerais e abstratas apenas para fazer face a situações únicas e concretas (por exemplo no caso das disposições transitórias e das normas retroativas), e também porque a execução instantânea também não é caraterística geral dos atos administrativos, havendo muitos que são atos de execução continuada ou duradoura.
- Qual a importância da distinção abordada nesta exposição?
A sua utilidade manifesta-se principalmente no que toca à interpretação e integração; aos vícios e formas de invalidade e à impugnação contenciosa.
Diana Gomes
Nº28188
(2) Manual I, pp. 435-438 - Marcello Caetano
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