Os Regulamentos: a destrinça dos mesmo quanto à lei e quanto a atos administrativos

Os regulamentos administrativos têm a sua  sede no artigo 135ª do CPA, ao  que o professor Freitas do Amaral define como sendo: “as normas jurídicas emanadas do exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”[1].
Importa referir que os regulamentos são tido como um a fonte secundária de Direito Administrativo que encontra na Constituição e na lei o seu fundamento e parâmetro de validade, ao que consequentemente são tidos como “nível inferior do ordenamento jurídico administrativo”.[2]

Da noção em cima enunciada podemos inferir a existência de três elementos essenciais:

·         “normas jurídicas”:  este será o elemento material, sendo que ao afirmar que tem natureza normativa estaremos a encarar o regulamento como uma norma de conduta social dotada necessariamente de características da generalidade e da abstração;

·         “emanado do exercício do poder administrativo”:  Este que é o elemento funcional será relevante aquando a presença de órgãos que não são exclusivamente órgãos administrativos, ao que o regulamento apenas será a norma que resulte de uma atuação que vise realizar atribuições administrativas, ou seja no caso do Governo que é um órgão administrativo e também legislativo não será tido por regulamento caso tenha atuado enquanto órgão legislativo;

·         “emanada… por entidade pública ou privada”: este ultimo que se reporta a um elemento orgânico-formal, afirma que o regulamento é por regra emanado por uma pessoa coletiva pública integrante da Administração Pública (AP agora em diante). No entanto, também se admite que este seja emitido por pessoas coletivas públicas que não integrem a AP mas também por entidades de direito privado. Em qualquer dos casos o que importa será a existência de norma habilitante (136º CPA).

O regulamento, como já referi é a norma que se situa no nível inferior do ordenamento jurídico administrativo, tendo como um de seus níveis inferiores a lei, ao que como tal importa proceder a uma distinção isto porque em caso de conflito entre regulamento e lei, o regulamento será ferido de ilegalidade. Assim sendo foram propostos pela doutrina três critérios de distinção[3]:

-Escola Clássica Francesa: Esta corrente doutrinária afirma que a diferença assentará entre princípios e pormenores sendo que à lei caberia a formulação de princípios e ao regulamento a disciplina dos pormenores. Este entendimento, no entanto, falha visto que nada impede que haja pormenores numa lei e princípios num regulamento;

-Escola Alemã de Direito Público: reconhece a existência de afinidades, mas também reconhece a possibilidade de distingui-los ao que para estes ao regulamento falta novidade visto ser esta uma característica da lei. É também um entendimento que acaba por ceder, isto porque no caso de regulamentos independentes ou autónomos estes não têm na sua base qualquer lei (exeto a lei de habilitação) sendo que este serão inovadores pois criam direito.
-Critério da identidade material entre lei e regulamento: no plano substancial os regulamentos são leis, tanto lei como regulamento são normas jurídicas, como tal a distinção só pode ser feita no plano orgânico e formal isto é virá da diferente posição hierárquica dos órgãos que os emanam e como tal terá diferente valor formal.

A nossa Constituição não fornece critérios de distinção material e como tal este terá de ser feito por aspetos formais e orgânicos. Assim sendo “lei é todo o ato normativo que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma forma de lei; regulamento é ato normativo dimanado de um órgão com competência regulamentar e que revista a forma de regulamento.”[4] A ser assim, lei poderá revogar o regulamento, o regulamento não poderá revogar a lei, sendo que se a contrariar será ilegal.

Ainda importa traçar mais uma distinção entre regulamento e ato administrativo, sendo que a sua destrinça importa quanto à interpretação e integração, quanto ao vícios e formalidades e, por fim, quanto à impugnação contenciosa.

Em ambos os casos, estamos perante comando jurídicos unilaterais, emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público de autoridade. No entanto, o regulamento é uma norma geral e abstrata, isto é, define os destinatários por meio de categorias universais e sem distinção de pessoas. Por seu lado, o ato é individual e concreto pois visa regulamentar uma situação bem caracterizada.

Pela peculiaridade das situações importa referir que perante a existência de um comando relativo a um órgão singular, ou a um grupo de pessoas restritas, todas determinadas ou determináveis será norma, isto é regulamento e não ato desde que disponham por via de categorias abstratas, será no entanto, ato caso se refira à pessoa concreta ou se contiver a lista nominativa dos indivíduos abrangidos.  No caso de um comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas que que terá aplicação imediata numa única situação concreta, existe divergência ao que o professor Marcello Caetano considera que estaremos na presença de um ato. No então e dada a noção de regulamento adotada será uma norma visto que na norma as características necessárias são apenas generalidade e abstração, e não vigência sucessiva.




Trabalho realizado por Inês Cardoso, nº 28219

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[1] AMARAl, Freitas, “Curso de Direito Administrativo, volume II, 2016 3ª edição, página 145

[2] ANDRADE, Vieira, “O Ordenamento Jurídico Administrativo, página 58

[3] AMARAl, Freitas… citado página 158

[4] AMARAl, Freitas, “Curso….. citado, página 158