A Invalidade do Acto Administrativo - Nulidade e Anulabilidade

Os actos administrativos, assim como os agentes e órgãos da Administração Pública, têm de se encontrar em conformidade com a lei, isto é, com a Ordem Jurídica (Art.º 266º, n.º 2 CRP). Ora, a invalidade de um acto administrativo será, pois, a inaptidão intrínseca deste para produzir efeitos, sendo o juízo de desvalor emitido sobre este em resultado da sua desconformidade com a ordem jurídica. E a “ineficácia” será, a não produção de efeitos num dado momento. Um acto administrativo pode ser válido e eficaz; válido mas ineficaz; inválido mas eficaz; ou inválido e ineficaz.  No caso do acto administrativo ser inválido, temos de saber qual a sanção a aplicar a esta invalidade, podendo ser a nulidade ou a anulabilidade.

A nulidade tem um carácter excepcional, a anulabilidade é de carácter geral. A regra é a de que o acto inválido é anulável, se ao fim de um certo prazo ninguém pedir a sua anulação, ele converte-se num acto válido. Como só excepcionalmente os actos são nulos, isto significa que, na prática, o que se tem de apurar  face a um acto cuja a validade se está a analisar, é se é ou não nulo: porque se for inválido e não for nulo, cai na regra geral, é anulável. Se consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente anulável e nulo, prevalecerá o regime da nulidade.

Regime da Nulidade

A nulidade é a forma mais grave da invalidade e pressupõe que o acto tenha sido concluído, mas tal aconteceu sem os requisitos legalmente necessários e como consequência este não produz quaisquer efeitos jurídicos. Este tipo de sanção só é aplicada nos casos previstos na lei seguindo o princípio da tipicidade (artº 161 nº2 CPA). Ao acto nulo podem ser apontadas características como:

·   é sempre ineficaz, mesmo que estejam verificados os requisitos da eficácia, não produzindo quaisquer efeitos. Sendo denominados “actos nulos e de nenhum efeito” pode, no entanto, acarretar consequências;

·         é insanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação não sendo susceptível de ser transformado em acto válido Art.º58 nº1 CPTA;

·       é passível de impugnação contenciosa ilimitada no tempo isto é, a sua impugnação não está sujeita a prazo;

·    os particulares e os funcionários públicos têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo visto que nenhum dos seus imperativos é obrigatório;

·         se mesmo assim, a Administração quiser impor pela força a execução de um acto nulo, os particulares têm o direito de resistência passiva (art. 21º CRP);

·      o pedido de reconhecimento da existência de uma nulidade num acto administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e não apenas perante os Tribunais Administrativos; o que significa que qualquer Tribunal, mesmo um Tribunal Civil, pode declarar a nulidade de um acto administrativo (desde que competente para a causa) - O reconhecimento judicial da existência de uma nulidade toma a forma de declaração de nulidade.

Nulidades por Natureza

As nulidades por natureza consubstanciam casos em que, por razões de lógica jurídica, o acto não pode deixar de ser nulo, por isso que seria totalmente inadequado o regime da simples anulabilidade. 

 Esses casos são, três:

·      Actos de conteúdo ou objecto impossível: se o conteúdo ou o objecto do acto for impossível, não faz sentido que, ao fim de um certo tempo, o acto passe a ser válido;

·      Actos cuja prática consiste num crime ou envolva a prática de um crime: também não faz sentido que estes actos, se não forem impugnados, se transformem em actos válidos;

·      Actos que violem o conteúdo essencial de um direito fundamental do cidadão: à face da Constituição, também estes actos não podem ser considerados actos simplesmente anuláveis, uma vez que existe, quanto a eles, direito de resistência (art. 21º CRP). 

Regime Anulabilidade

A anulabilidade é uma forma menos grave da invalidade, sendo o desvalor jurídico regra no direito português. De facto, na falta de preceito em sentido contrário a invalidade da atuação administrativa reconduz-se à anulabilidade. De acordo com o disposto no artigo 163.º nº1 do CPA “são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”. As características da anulabilidade divergem das acima expostas para a nulidade, assim:

·         O acto anulável, embora inválido, é juridicamente eficaz até ao momento em que venha a ser anulado. Enquanto não for anulado é eficaz, produzindo efeitos jurídicos como se fosse válido – o que resulta da “presunção de legalidade” dos actos administrativos;

·         A anulabilidade é sanável, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão Art.º 164 nº1 CPA;

·         O acto anulável é passível de impugnação contenciosa dentro do prazo estipulado (art. 58º nº1 CPTA);

·         O acto anulável tem um caracter obrigatório e vinculativo, quer para os funcionários públicos, quer para os particulares, enquanto não for anulado;

·         Não é possível opor qualquer resistência à execução forçada de um acto anulável. A execução coactiva de um acto anulável é legítima, salvo se a respectiva eficácia for suspensa;

·         O pedido de anulação só pode ser feito perante um Tribunal Administrativo, não pode ser feito perante qualquer outro Tribunal - o reconhecimento de que o acto é anulável por parte do Tribunal determina a sua anulação. A sentença proferida sobre um acto anulável é uma sentença de anulação, enquanto a sentença proferia sobre o acto nulo é uma declaração de nulidade.

Inexistência

Quando nem sequer na aparência existe uma qualquer materialidade de um negócio jurídico, ou existindo essa aparência, a realidade não lhe corresponde. A inexistência pressupõe um negócio que nem chegou a ser concluído.

Actos nulos e anuláveis

São designadamente nulos:

§  Os actos viciados de usurpação de poder;

§  Os actos viciados de incompetência absoluta;

§  Os actos que sofram de vício de forma, na modalidade de carência absoluta de forma legal;

§   Os actos praticados sob coacção;

§   Os actos de conteúdo ou objecto impossível ou ininteligível;

§   Os actos que consubstanciam a prática de um crime;

§   Os actos que lesem o conteúdo essencial de um Direito fundamental.

São designadamente anuláveis:

§   Os actos viciados de incompetência relativa;

§    Os actos viciados de vício de forma, nas modalidades de carência relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso da nulidade, de preterição de formalidades essenciais;

§    Os actos viciados por desvio de poder;

§    Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental.

A Sanação

O fenómeno da sanação consiste precisamente na transformação de um acto anulável (e por isso inválido perante a ordem jurídica) num acto válido - ou, pelo menos, insusceptível de impugnação contenciosa. O fundamento jurídico da sanação dos actos ilegais é a necessidade de segurança na ordem jurídica. É pois necessário que, decorrido algum tempo sobre a prática de um acto administrativo, se possa saber com certeza se esse acto é legal ou ilegal, válido ou inválido.

A sanação dos actos administrativos pode operar-se por um de dois modos:

§  Por um acto administrativo secundário;

§  Por efeito automático da lei, o decurso de um prazo mais longo de interposição de recurso contencioso (ope legis).

Rute Martins nº28183