Sobre o regulamento Administrativo

Este texto destina-se a fazer um pequeno resumo do sistema de regulamentos administrativos no Direito português. Não será muito exaustivo e dividir-se-á em três  partes:

- Noção de regulamento administrativo;

- Os tipos de regulamentos;

- Processo de elaboração destes.

Sem mais demoras, avancemos para a primeira parte.

Noção

O regulamento administrativo, juntamente com o acto administrativo, é um dos dois processos de actuação preferidos da Administração.

E o que é um regulamento administrativo, segundo a Doutrina?

Ao contrário do que é frequente, a Doutrina tem uma posição de concordância no que toca à noção de regulamento administrativo.

O Professor Freitas do Amaral define regulamento administrativo como “ as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei.”(1)

João Caupers tem também um entendimento semelhante:

“ Um regulamento administrativo é um conjunto de normas jurídicas editadas por uma autoridade administrativa (…) no exercício do poder administrativo ( ao abrigo de uma faculdade jurídico-pública atribuída por uma norma legal.” (2)

Mas Freitas do Amaral vai mais longe, acrescentando à definição acima transcrita, os seguintes pressupostos dos regulamentos administrativos:

a)      O regulamento administrativo é dotado de duas características fundamentais: a abstracção e a generalidade das suas normas. Isto significa que, ao contrário dos actos administrativos ( que visam situações individuais e concretas), o regulamento é utilizado para regular um conjunto de situações várias da mesma espécie e destina-se a um conjunto de pessoas indefinidas, enquanto que o acto destina-se a um indivíduo ou a um conjunto de indivíduos específicos. (3)

b)      O regulamento administrativo distingue-se da lei ou acto legislativo de três maneiras: primeiro, a lei é fundada na Constituição, o regulamento tem a sua legitimidade fundada numa lei de habilitação, como referido no artigo 112, número 7 da Constituição.

Em segundo lugar, uma lei contrária a uma lei anterior revoga-a tacitamente ou é inválida se for de hierarquia inferior, um regulamento é automaticamente ilegal se for contrário a uma lei.

Finalmente, uma lei só pode ser impugnada nos tribunais se for declarada inconstitucional; um regulamento pode ser impugnado num tribunal administrativo se se averiguar que este viola alguma lei ou interesses que estejam legalmente protegidos. (4)

3 – As formas de regulamentos

Na ordem jurídico-administrativa portuguesa, as formas de regulamento são elencadas segundo o critério da competência. Por outras palavras, as formas de regulamento utilizadas diferem dependendo do órgão do qual o regulamento emana.

Comecemos pelos regulamentos provindos do Governo, que podem ser elencados da seguinte maneira, segundo Freitas do Amaral (5):

1 – Os regulamentos do Governo têm o objectivo, segundo o artigo 199 da Constituição, alínea c), de permitir a boa execução das leis.

Os regulamentos do Governo podem revestir várias formas, dependendo da sua proveniência:

a)      Decretos regulamentares – os decretos independentes, como referido no artigo 112, nº6 da CRP, têm de ser editados sob a forma de decretos regulamentares, para que possa existir um controlo de mérito e de legalidade destes por parte do Presidente da República, evitando assim uma discricionariedade administrativa da qual o Governo poderia erroneamente beneficiar. (6)

b)      Resolução do Conselho de Ministros – esta forma de regulamento poderá ser um regulamento administrativo material, mas poderá também ter conteúdo diferente de um regulamento. Por exemplo, uma Resolução do Conselho de Ministros pode ser um acto administrativo concreto.

c)      Portaria – é um regulamento administrativo proveniente de um ou mais Ministros. Não carece da aprovação prévia do Conselho de Ministros.

d)      Despacho normativo – regulamento proveniente de um só Ministro, sem responsabilidade do Governo.

e)      Despacho simples – despacho emanado de um órgão Administrativo que poderá ser um regulamento, embora teoricamente deva sempre ser, no seu conteúdo, um acto administrativo. (7)

2 – Regulamentos das Regiões autónomas –

A competência regulamentar das Regiões Autónomas cabe tanto aos Governos Regionais, tanto ás Assembleias Legislativas.

Os regulamentos das R. A. têm a forma de:

a)      Decreto legislativo regional – sob a alçada do artigo 34, nº1 do Estatuto dos Açores e do artigo 41, nº1, do Estatuto da Madeira, decretos legislativos regionais são todos aqueles emanados das Assembleias Regionais e que têm a finalidade de adaptar as leis da República para regulamento. Note-se, contudo, que Freitas do Amaral manifesta dúvidas sobre a constitucionalidade desta forma de regulamento.(8)

b)      Decreto regulamentar regional – regulamento proveniente do Governo Regional.

3 – Regulamentos das autarquias locais:

O artigo 241 da CRP atribui ás autarquias locais a competência de elaborar regulamentos. Estas estão obrigadas a invocar a lei na qual se baseia o regulamento municipal.

a)      – As Juntas de Freguesia têm o poder de aprovar regulamentos com eficácia externa e de submeter propostas de regulamentos internos à respectiva Assembleia de Freguesia, como estipulado no artigo 16, alínea h) da Lei das Autarquias Locais.

b)      – As Assembleias Municipais são competentes para aprovar os regulamentos municipais de eficácia externa. ( artigo 25, número 1, alínea g) da Lei das Autarquias Locais.)

c)      Ás Câmaras Municipais compete aprovar os regulamentos internos, como dito no artigo 33, número 1, alínea k) da Lei das Autarquias Locais.

É importante referir que os órgãos dirigentes de institutos públicos, associações públicas, assim como empresas do Estado também têm o poder de elaborar regulamentos com eficácia interna, desde que previamente autorizadas por lei orgânica ou pelos seus Estatutos. (9)

3 – Processo de elaboração dos regulamentos

O processo de elaboração dos regulamentos está previsto nos artigos 136 a 138 do Código de Procedimento Administrativo. Quando editados, os regulamentos devem respeitar as seguintes disposições:

- No artigo 136 é referido que o regulamento, para ser legal, necessita de “ lei habilitante”, e  deve também  referir-se à  respectiva lei habilitante, ou, no caso do regulamentos independentes, deve referir-se à  norma que atribui ao respectivo órgão tal competência.

- No artigo 137 é dado o prazo de noventa dias para executar a lei que carece de regulamentação, no caso da norma nada dizer sobre o prazo. O número 2 do dito artigo dá a possibilidade aos particulares prejudicados de requerem ao órgão competente a publicação do regulamento, caso o prazo tenha sido ultrapassado.

- O artigo 138 estabelece a hierarquia dos regulamentos. Assim, os regulamentos nacionais prevalecem sobre os municipais,  e os regulamentos municipais prevalecem sobre os regulamentos de freguesia, salvo se os regulamentos hierarquicamente inferiores configurarem normas especiais.

Sobre a eficácia dos regulamentos administrativos, estes devem respeitar os artigos 139 a 142 do CPA. Como acontece com as leis, o artigo 141 do CPA proíbe expressamente a existência de regulamentos com eficácia retroactiva.

1 – DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, págs 177 a 179.

2 – JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, pág. 64

3 - DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, págs 196 a 198

4 – Idem, págs 195 e 196

5 – Idem ibidem, págs 213 a 220

6 - Idem ibidem, pág. 214

7 - JOÃO CAUPERS, Introdução…, pág. 68

8 – Ver FREITAS DO AMARAL, Curso…, pág.216

9 - JOÃO CAUPERS, Introdução…, pág.69

Ricardo Mendonça

ST 14