O princípio da proporcionalidade como contrabalanço da atuação administrativa

O princípio da proporcionalidade vê a sua sede no artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo mas não se esgota aí. Desde logo, alude diretamente a ele o artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e acaba por estar ainda representado no espírito do Artigo 2.º também da Constituição.

Daqui podemos retirar que os poderes públicos devem atuar de modo adequado e necessário para a prossecução dos seus fins concretos, não devendo a sua atuação exceder o estritamente necessário para a realização do interesse público. Acaba por ser mais uma realização do Estado de Direito Democrático.

É curioso como este conceito tem origens remotas, desde logo sendo abordado por Platão e Aristóteles, associado a uma ideia de igualdade e de justiça. No entanto, é na idade moderna, nomeadamente na segunda metade do século XIX, que surge a sua configuração moderna, resultante do trauma do pós-guerra no espaço jurídico germânico. Apesar de milénios depois o conceito continuava aqui associado ao ideal da justiça e, nomeadamente, da justa medida.

É na década de 70 que o princípio da proporcionalidade vem a ser acolhido no ordenamento português, começando por ser alvo de referências doutrinárias (dizia-nos o professor Vital Moreira, em 1973, que a defesa do interesse público e do bem comum estavam limitadas “pela necessidade da sua adequação e proporção ao fim que a motivou”). É com o professor Gomes Canotilho que este conceito acaba por ser efetivamente aprofundado e é aqui que se dá a primeira tentativa de sistematização das três dimensões do então por ele chamado “princípio material da proibição do excesso”.

Apesar de todos estes desenvolvimentos, a ordem portuguesa só iria destacar este princípio em 1976 com a sua consagração da Constituição, desde aí que as referências a ele, nomeadamente por parte da jurisprudência, se vêm a multiplicar.

Nos seus primórdios começou por ser concebido como uma realidade atinente ao Direito Administrativo mas não tardou em lograr em outras áreas, como o direito Constitucional, e, nos dias de hoje, tem a natureza de princípio geral de direito, com dignidade de princípio constitucional. O princípio da proporcionalidade aplica-se hoje “a todas as espécies de atos dos poderes públicos” (Gomes Canotilho), não havendo nenhuma área, nem nenhum ato de direito interno que lhe esteja imune, tendo também já invadido o âmbito do direito privado.

Mas este princípio não é revela uma concretização tão simples assim, ele pode ser evidenciado em três grandes dimensões, nomeadamente:

• Adequação- Diz-nos o artigo 7.º, n.º 1 do CPA que a medida tomada deve ser “causalmente ajustada” ao fim que se propõe atingir, isto significa então que tem que se averiguar a relação entre o meio e a finalidade, determinando-se que o meio tem de ser capaz de atingir a finalidade pública pretendida. Esta vertente vem assim proibir a adoção de condutas administrativas que se demonstrem inaptas para a prossecução do fim que visam atingir.
• Necessidade- Presente no art. 7.º, n.º 2 do CPA, significa que tem que ser feita uma comparação entre as medidas similares possíveis de modo a apurar qual a menos lesiva para os interesses do particular, sem descurar da satisfação do interesse público. Proíbe-se assim a adoção de condutas administrativas que sejam dispensáveis para a prossecução do fim que se visa atingir.
• Equilíbrio (proporcionalidade em sentido estrito) – tem por objetivo uma aferição da validade material, fazendo-se um jogo entre bens, valores e interesses. Coloca-se em confronto os bens, interesses e valores perseguidos pela medida, e que esta atingiria, sendo que a medida se considerada proporcional em sentido estrito se a satisfação dos interesses conseguida for proporcional ao sacrifico exigido (justa medida). Surge de modo a proibir que os custos da atuação administrativa escolhida como meio de prossecução da finalidade sejam manifestamente superiores aos benefícios que se espera retirar da sua utilização.

Estas três dimensões são cumulativas, pelo que não pode existir a omissão de uma delas sequer.

O professor Vasco Pereira da Silva faz aqui uma crítica à redação do artigo 7.º do CPA, dizendo que o legislador poderia ter feito melhor na medida em que apenas se refere ao critério da adequação (n.º 1) e nem chega a fazer uma verdadeira autonomização da necessidade, que o professor considera ser necessário.

O princípio da proporcionalidade acaba por ser assim, no meu entender, um vetor fundamental na proteção dos direitos fundamentais, nomeadamente do valor da dignidade humana, uma vez que vem travar o arbítrio, representado ainda um entrave à discricionariedade administrativa.

Sem a sua consagração nós, particulares, estaríamos muito mais suscetíveis de ser alvo de atos desproporcionais e desvantajosos por parte dos poderes e dos entes públicos, ele representa assim uma garantia, acabando por ser um “escudo protetor” dos nossos direitos e dos abusos por parte da Administração. É um princípio que vem ainda contrabalançar a atuação administrativa, impedido inúmeros conflitos jurídicos desnecessários.

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Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, vol. II, 3ª edição, Coimbra, 2016.

Vasco Pereira da Silva, aulas teóricas de Direito Administrativo II, na regência da turma B do 2.º ano, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Março de 2017.

VICENTE, Laura Nunes; O princípio da proporcionalidade: Uma nova abordagem em tempos de pluralismo, Coimbra, Faculdade de Direito da universidade de Coimbra Instituto Jurídico, 2014. 
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Beatriz Sousa, n.º 28226.