Procedimento Administrativo

O procedimento decisório de 1º grau, ou seja, relativo à prática de acto administrativos primários, varia de autor para autor. 

Assim, para Freitas do Amaral, este procedimento divide-se em seis fases:

1. Fase inicial;
2. Fase da instrução;
3. Fase da audiência dos interessados;
4. Fase da preparação da decisão;
5. Fase da decisão;
6. Fase complementar.

Já na visão de João Caupers, o procedimento decisório de 1ºgrau é fracturado em apenas quatro momentos:

1. Arranque do procedimento;
2. Instrução;
3. Audiência dos interessados;
4. Decisão.

Também a título meramente exemplificativo encontramos a divisão de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos:

1. Iniciativa;
2. Preparação do projecto de regulamento;
3. Participação dos interessados;
4. Conclusão.

Perante esta breve exposição, a primeira nota a reter é a de que estes modelos não são vinculativos. Neste sentido, apenas abrangem a generalidade dos procedimentos decisórios de primeiro grau, não sendo necessariamente seguidos em todo e qualquer tipo de procedimento.

Na lógica de Freitas do Amaral, passemos, desta feita, à caracterização das várias fases do procedimento administrativo.

• Fase inicial

Esta fase corresponde ao momento em que se dá início ao procedimento. Segundo o artigo 53º do CPA, tem competência para desencadear este procedimento, a Administração ou um particular interessado.

Nos procedimentos de iniciativa pública (ou oficiosa), o arranque do procedimento pode dever-se a impulso processual autónomo - quando o órgão com competência para decidir é aquele que inicia o procedimento -, ou a impulso processual heterónomo - se o órgão que inicia o procedimento carece de competência para a decisão final. 

Em qualquer dos casos, como resulta do artigo 110º/1 do CPA, a Administração encontra-se vinculada ao dever de comunicar às pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos actos a praticar no decurso do procedimento..

Os procedimentos de iniciativa particular iniciam-se a requerimento dos interessados.

O requerimento inicial destes deve conter as menções exigidas no artigo 102º/1 do CPA  e ser apresentado por escrito, através do correio electrónico, ou, quando a lei o admita, oralmente.

Desta fase inicial, Freitas do Amaral considera ainda fazer parte a tomada de medidas provisórias, ou seja, medidas que “se mostrem necessárias, se houver justo receiro de, sem tais medidas, se constituir uma situação de facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou privados em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses, os danos que resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar com a respectiva adopção” (artigo 89º/1 do CPA).

• Fase da instrução

Esta fase destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final e, nomeadamente, a recolher as provas que se mostrarem necessárias (artigos 115º e 129º do CPA). Neste sentido, esta fase é dominada pelo princípio inquisitório (artigo 58º do CPA).

A direcção desta fase do procedimento é atribuída pelo artigo 55º do CPA, em primeiro lugar, ao órgão competente para a decisão. Todavia, são previstas três hipóteses distintas:

1. O órgão competente para a decisão final só dirige pessoalmente a instrução quando uma disposição legal assim o impuser, ou quando a isso obrigarem as condições de serviço ou outras razões ponderosas, devidamente fundamentadas;
2. Fora desses casos, a lei obriga o órgão competente para a decisão final a delegar num seu subalterno o poder de direcção do procedimento;
3. O director do procedimento, por sua vez, pode incumbir um subalterno seu da realização de diligências instrutórias específicas.

No âmbito da instrução, cabe ao director da instrução “averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito” (artigo 115º/1 do CPA). Consequentemente, pode determinar aos interessados a prestação de informações, a apresentação de documentos ou coisas, a sujeição a inspecções e a colaboração noutros meios de prova (artigo 117º/1 do CPA). Por sua vez, os interessados podem juntar documentos e pareceres ou requerer diligências de prova úteis para o esclarecimento dos factos com interesse para a decisão (artigo 116º/3 do CPA).

• Fase da audiência dos interessados

A audiência dos interessados, prevista nos artigos 121º a 125º do CPA, é dominada pelo princípio da colaboração da Administração com os particulares, vertido no artigo 11º/1 do CPA, e pelo princípio da participação, explanado no artigo 12º do CPA. De resto, a própria Constituição da República Portuguesa refere a importância desta colaboração e participação no artigo 267º/5.

Esta fase inclui, portanto, a notificação dos interessados antes de ser tomada a decisão final sobre o sentido provável desta, de modo a que estes possam “pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos” (artigo 121º/2 do CPA).

A comunicação aos interessados do sentido provável da decisão deve ser acompanhada de uma adequada fundamentação.

O CPA prevê duas formas de os interessados serem “ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final”: a audiência escrita e a audiência oral, competendo ao director do procedimento a escolha, em cada caso, da modalidade (artigo 122º/1 CPA).

Existem, todavia, algumas situações em que o director do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados (artigo 124º do CPA). Se tal ocorrer, deverão as razões que no caso concreto fundamentaram a dispensa da audiência ser expressa e autonomamente indicadas na decisão final (artigos 124º/2 e 126º do CPA).

• Fase da preparação da decisão

Esta é a fase em que a Administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução, e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da audiência dos interessados (artigos 125º e 126 do CPA).

À luz de todos os elementos trazidos ao procedimento nas três primeiras fases, a Administração prepara-se para decidir. Não obstante, o órgão decisório pode considerar insuficiente a instrução, ordenando novas diligências, e pode também solicitar novos pareceres (artigo 125º CPA).

• Fase da decisão

O procedimento termina com a decisão, ou com qualquer outros dos factos previstos no CPA (artigo 93º). Salvo se outra coisa resultar da lei ou da natureza das relações a estabelecer, o procedimento pode terminar pela prática de um acto administrativo ou pela celebração de um contrato (artigo 126º do CPA).

No caso do procedimento do acto administrativo, importa ter presente as regras em matéria de prazos para a respectiva conclusão:

• Os procedimentos de iniciativa particular devem ser decididos no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei, podendo o prazo, em circunstâncias excepcionais, ser prorrogado pelo director do procedimento, até ao limite máximo de 90 dias (artigo 128º/1 do CPA);
• Em princípio, a falta, no prazo legal, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente constitui incumprimento do dever de decisão, conferindo ao interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados (artigo 129º do CPA); 
• Os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados, caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias (artigo 128º/6 do CPA).

• Fase complementar

A fase complementar corresponde àquela em que são praticados certos actos e formalidades posteriores à decisão final do procedimento, como, por exemplo, os registos, o arquivamento de documentos, a sujeição a controlos internos ou a publicação no Diário da República.

BIBLIOGRAFIA

AMARAL, Diogo Freitas do (2016) Curso de Direito Administrativo. Volume II. Coimbra: Almedina

CAUPERS, João, (2013) Introdução ao Direito Administrativo. Lisboa: Âncora editora

SOUSA, Marcelo Rebelo de, (3ª edição) Direito Administrativo Geral: Actividade administrativa. Tomo III, Alfragide: D. Quixote

Carla Costa, aluna nº28233