Ato administrativo

O ato administrativo é uma figura central, paradigmática do direito administrativo, em razão destas características é pertinente desenvolver uma resumida exposição sobre o mesmo, tendo por  base as posições dos professores Freitas do Amaral e Vasco Pereira da Silva.

Primeiramente, importa abordar o ato administrativo partindo de uma explicação da sua origem e evolução. Segundo o professor Freitas do Amaral, as origens desta noção  identificam-se  com a função fiscalizadora da atividade administrativa pelos tribunais, distinguindo-se duas etapas, a primeira etapa tem como fonte  a revolução francesa, período onde ato tinha como objetivo delimitar as ações da administração,  excluídas por lei da fiscalização dos tribunais nacionais, onde o princípio da separação de poderes implicava a absoluta abstenção dos tribunais judiciais na intervenção da atividade administrativa, pretendendo  desta forma saber através da noção de ato, quais eram as matérias sobre as quais os tribunais não se podiam pronunciar, face à atuação da administração.Numa segunda etapa a noção de ato tinha como finalidade definir quais as atuações da administração que seriam ou não submetidas ao controlo dos tribunais administrativos, impondo uma delimitação jurídica.Em conclusão inicialmente o ato resumia-se a comportamentos da administração em função da fiscalização da sua atividade pelos tribunais, passando a ser hoje um ato jurídico , constituído por interesses públicos e privados, onde se destaca a relação jurídica administrativa da qual  provém as bases do ato administrativo.

O professor Freitas do Amaral, transmite-nos  uma  definição de ato administrativo, indicado os  vários elementos que o compõem , que são os seguintes: o ato jurídico, o ato unilateral, o ato praticado no exercício do poder administrativo, o ato de um órgão administrativo, um ato decisório e um ato que versa sobre uma decisão individual e concreta. Formulando uma definição de ato, concretizada pela  junção de todos estes elementos, tendo como resultado final, o seguinte “ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da administração ou por uma entidade pública ou privada para tal habilitada por lei e que traduz a decisão de um caso considerado pela administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, corresponde no fundo à visão do artigo 120 do CPA.De forma subsequente explica cada um dos elementos.Sendo o primeiro elemento o ato jurídico, constituindo-se como uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos, o segundo é o ato unilateral, assim designado porque provém de um só autor, cuja a declaração é independente do concurso de vontades de outros órgãos ou sujeitos de direito, é distinto do contrato no sentido em que o contrato é bilateral, ao passo que o ato é unilateral, manifestando uma vontade, a da administração pública, no entanto os atos unilaterais não impedem a existência de  atos bilaterais em ambiente administrativo, os chamados contratos administrativos, que são figuras distintas do ato.Como terceiro elemento, temos o exercício do poder administrativo, deste elemento resulta que não são atos administrativos, os atos praticados pela administração pública no desempenho de atividades de gestão privada, tal como não são atos administrativos os atos políticos, os atos legislativos e os atos jurisdicionais ainda que praticados pela administração, como acontece com a referenda ministerial da promulgação presidencial de um decreto.O quarto elemento é um ato praticado por um órgão administrativo, o que significa que é praticado ou por um órgão da Administração pública em sentido orgânico, ou seja pela pessoa coletiva que compõem a Administração pública ou pode ser ainda  por um órgão de uma pessoa coletiva privada ou por um órgão do estado não integrado no poder executivo, o que significa que são atos praticados por força da lei. Ainda relativo a este elemento cabe referir que os atos praticados por indivíduos estranhos à administração  não são considerados atos administrativos.Quanto ao quinto elemento , o ato decisório,  traduz-se numa  decisão proveniente de um órgão administrativo.O sexto e último elemento, o ato produtor de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, significa que enquanto a norma jurídica se caracteriza por ser geral e abstrata, o ato define-se por ser individual e concreto,  porque versa sobre situações individuais e concretas.

Por outro lado importa formular uma alusão à posição do  professor Vasco Pereira da Silva relativamente  às  concepções “atocêntricas” presentes no seu capítulo “Viagem ao centro do direito administrativo”.
Reporta-se à transformação do direito administrativo, onde o mesmo passa de uma lógica caracterizada pelo ato administrativo enquanto  figura central para  uma lógica de relações jurídicas administrativas.

Inicialmente , o direito administrativo materializava-se  por um positivismo jurídico, em que os conceitos jurídicos se identificavam como sendo  o centro da lógica positivista, onde que a cristalização do positivismo, tornou o ato administrativo o centro de todas as coisas, era o ato administrativo que permitia resolver todos os problemas , dizia-se que administração atuava através do ato, em que ele seria o seu único protagonista.Em termos abrangentes o ato, definia o direito aplicável ao particular.

Neste âmbito Otto Mayer, definia o ato  autoritariamente, onde o particular era objeto do poder administrativo, onde o ato funcionava como direito que lhe era aplicável, sendo em simultâneo uma realidade susceptível de ser aplicável de forma coativa contra a vontade do particular.Com o surgimento do Estado social, esta realidade começa a desaparecer, na passagem do séc. XIX para o XX.

 Ainda neste domínio,  no caso português Marcelo Caetano definia o ato, como ato definitivo executório, centro do direito administrativo.Era caracterizado por ser definitivo, porque definia o direito aplicado ao particular e executório porque era o protagonista exclusivo do processo.Foi entendido assim até aos anos 80 em Portugal, onde não existiam partes, nem administração nem o particular era considerado parte no julgamento do ato.A administração porque tinha uma  posição idêntica à do juiz e o particular porque era perspectivado como um pretexto para a discussão.

Ocorreram  transformações no modelo administrativo, quando a administração se tornou prestadora, começando a prestar serviços, assumindo-se mais interventiva nas funções na vida social, econômica e cultural.Destas circunstâncias resultou a perda de protagonismo por parte do ato, passando a ser uma realidade entre outras.

Ainda nos anos 60, a doutrina procura novos centros, no caso italiano o procedimento torna-se o novo centro da realidade administrativa, no caso alemão a relação jurídica era o novo centro.

Segundo o professor Vasco pereira da silva, caso existisse um conceito central seria o da relação jurídica, pois é o conceito mais amplo abrangendo quer relação substantiva, quer procedimento, quer o contencioso administrativo.Contudo entende que já não faz sentido falar num centro no quadro do direito administrativo, pois não existe um centro único mas sim uma realidade policêntrica.É policêntrica porque as decisões administrativas  que tem uma multiplicidade de sujeitos afetos a uma relação jurídica., deixando de existir uma relação bilateral entre administração e o particular.

Concluindo na opinião do professor,  a lógica de um centro enquanto realidade positivista, apenas pode ser entendida tendencialmente, como a realidade mais ampla, a da relação jurídica, visto que  é aquela que permite explicar os atos, os regulamentos, os contratos, as atuações de natureza informal.Deixando assim de ser o ato a realidade mais importante.

AMARAL, FREITAS Diogo,Curso de direito Administrativo, Vol.II, 2º edição, 2012.

Carina Gigante, nº28123, subturma 14