A invalidade do ato
administrativo corresponde ao valor jurídico negativo que afeta o ato
administrativo em virtude da sua inaptidão intrínseca para a produção dos
efeitos jurídicos que devia produzir.
O ato inválido pode ser nulo ou anulável.
NULIDADE
O ato nulo é totalmente ineficaz desde o início, nunca chegando a
produzir qualquer efeito (artigo 162º/1 CPA). É uma situação de total
improdutividade jurídica que não depende de declaração pelos tribunais ou pela
administração dessa mesma situação de ineficácia jurídica.
O CPA 91 estabelecia no artigo 137º que a nulidade era insanável, que não
podia ser sarada. Não se podia retirar a nulidade a um ato, fosse de que
maneira fosse. No novo CPA, no seu artigo 164º/2, consagra-se que os atos nulos
podem ser objeto de reforma ou conversão, retirando o caráter de insanabilidade
que o caraterizava no antigo CPA.
Os particulares têm o direito de desobedecer a quaisquer ordens que
constem de um ato nulo uma vez que este não produz qualquer efeito. Pelo artigo
21º CRP, é conferido aos particulares um direito de resistência passiva à
imposição de tais atos.
O ato nulo pode ser impugnado a todo o tempo por qualquer interessado (artigo
162º/2 CPA).
O decurso do tempo é completamente irrelevante, não existem prazos
para se invocar a nulidade de um ato administrativo, consequentemente a
improdutividade de efeitos jurídicos de um ato nulo é permanente, uma vez ele
será sempre nulo passe o tempo que passar.
Há uma possibilidade geral de conhecimento expressa no artigo 162º/2
CPA que nos indica que a nulidade pode ser conhecida a todo o tempo por qualquer
autoridade. Qualquer operador jurídico pode recusar a sua eficácia (por
exemplo, qualquer tribunal, mesmo que não seja administrativo, pode desaplicar
um ato nulo).
A nulidade é declarada, não anulada (o artigo 166º/1/a) CPA diz-nos
que os atos nulos não podem ser anulados). Ou seja, sendo o ato nulo,
declara-se essa nulidade, não se anula, pois nulo já ele é.
A figura da revogação também não se aplica aos atos nulos (artigo
166º/1/a) CPA), não faria sentido se o fizesse uma vez que se os atos nulos não
produzem efeitos e se a revogação visa destruir os efeitos do ato revogados,
não há efeitos para serem revogados, não havendo então revogação de um ato nulo.
O ato nulo é por sua própria natureza irrevogável.
No CPA 91 os casos de nulidade encontram-se estabelecidos no artigo
133º cujo princípio geral (disposto no nº1) indicava que “são nulos os atos a
que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine
expressamente essa forma de validade”.
Os elementos essenciais do ato administrativo considerados eram os
seguintes: o autor, o destinatário, a forma, o conteúdo, o objeto e o fim de
interesse público.
Todavia, mesmo que o ato se apresentasse munido dos elementos
essenciais, se integrasse uma categoria de atos aos quais a lei atribua essa
invalidade, o ato seria declarado nulo.
Além dos atos que verificasse a previsão do artigo 133º eram também
considerados nulos os atos enumerados no artigo 133º/2.
Com a reforma do CPA, a previsão que constava no artigo 133º/1 foi
alterada na redação do artigo 161º/1, passando a ser nulos “(…) os atos para os
quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.” Quais são então os
atos nulos? Os que constam do artigo 161º/2.
Apesar da nova redação do artigo omitir a referência aos atos
carecidos de elementos essenciais, o facto é que essa disposição continua
presente no nº2 do artigo 161º, que, aliás, mantém em parte a sua redação
antiga (correspondente ao artigo 133º/2 CPA 91).
O professor Marcelo Rebelo de Sousa refere ser discutível se os
elementos essenciais referidos no então 133º/1 serem não apenas os elementos
essenciais gerais dos administrativos (novamente, o autor, o destinatário, a
forma, o conteúdo, o objeto e o fim de interesse público), mas também os
aspetos essenciais definidores de cada tipo de ato administrativo. Acreditamos
que a redação do artigo 161º/2 CPA vai de encontro a essa mesma perspetiva que,
como o professor refere, foi aceite pelo Supremo Tribunal Administrativo; uma
redação pragmática, simplificada, que concilia num só artigo o que o antigo
133º dispunha em dois. A referência à nulidade de atos que carecem de elementos
essenciais continua disposta no artigo, apenas sob uma redação diferente.
A anulabilidade é uma sanção menos grave e de caráter geral.
Contrariamente ao que acontece com a nulidade, não existe um elenco
geral de situações de anulabilidade.
O artigo 163º/1 CPA representa um critério de identificação dos atos anuláveis
que funciona, segundo os professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de
Matos, por exclusão de partes: um ato administrativo ilegal será anulável se não
for inexistente, nulo ou irregular, uma vez que nos diz que se tratam de atos “(…)
para cuja violação se não preveja outra sanção” (artigo 163º/1 CPA).
O ato anulável é eficaz até ao momento em que venha a ser anulado,
produzindo efeitos jurídicos até tal acontecer (artigo 163º/2 CPA), sendo por
isso obrigatório enquanto não for anulado, se o vier a ser. E é exatamente por
produzir efeitos jurídicos, vinculando e obrigando os seus destinatários, que
estes atos, ainda que anuláveis, podem ser executados, ou seja, podem ser
impostos pela força (artigo 175º CPA e artigo 176º/1 CPA). Os atos de execução
dos atos administrativos anuláveis estão sujeitos a ser retroativamente destruídos
em consequência da anulação desses mesmos atos administrativos anuláveis (o ato
exequendo).
A Reforma do Código do Procedimento Administrativo introduz um novo
artigo, o artigo 168º/1, que vem a estabelecer os prazos para anulação do ato
administrativo que seja suscetível de anulação. Podem ser anulados no prazo de
6 meses a contar da data de conhecimento pelo órgão competente da causa da
invalidade, ou desde o momento de cessação do erro em caso de erro do agente.
Em ambos os casos não podem ter passado mais de 5 anos da data de emissão.
Têm iniciativa para pedir a anulação do ato administrativo os órgãos
competentes ou os interessados (artigo 169º/7 CPA) que os podem impugnar
perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo
competente, nos prazos do artigo 168º/1 CPA (artigo 163º/3 CPA). Posteriormente a
Administração poderá anular o ato (artigo 163º/4 CPA).
Todavia, não se esgotam aqui a iniciativa e competência, podendo
também os atos ser anulados pelos presentes nos artigos 169º/3 CPA e 169º/4
CPA.
São também anuláveis os atos administrativos praticados por órgão
incompetente pelo órgão competente para a sua prática (artigo 169º/6 CPA).
A anulação produz, regra geral, efeitos retroativos (artigo 171º/3
CPA) e repristinatórios (artigo 171º/4 CPA), constituindo a administração no
dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse
sido pratico, de cumprir deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele
ato (artigo 172º/2 CPA) e de indemnizar aqueles que de boa-fé beneficiaram de
atos consequentes ao ato anulado desde que praticados há mais de um ano (artigo
172º/3 CPA).
AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª edição - 2ª reimpressão, Coimbra, Almedina, 2012;
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de; Direito Administrativo Geral: Atividade Administrativa, Tomo III, 1ª Edição, Lisboa, Publicações D. Quixote, 2007.
Inês Gonçalves nº28251
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