Neste post irei abordar sumariamente alguns pontos da análise feita ao Acordão do
STA, de 23 de Fevereiro de 2012, que se insere na linha de outros acórdãos sobre
a (presunção de) culpa das autarquias locais, recorrendo principalmente ao presente acordão e às anotações e análise feitas pela Assistente Convidada Mariana Melo Egídio no e-book "Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas: Anotações de Jurisprudência: Anotações de Jurisprudência.
Importa como nota informativa prévia referir que este caso foi abordado ainda à luz do
Decreto nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967.
O acórdão em análise diz respeito ao recurso da sentença do Tribunal
Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, que procedeu a ação em julgado,
condenando o município de Gondomar a pagar à Autora, a título de
responsabilidade civil extracontratual, o valor de 5.071,54 euros relativos aos
danos já contabilizados e ainda a quantia se viesse a apurar em sede de
execução de sentença relativamente aos danos que não fossem passíveis de ser
apurados, derivados do rebentamento da conduta de água integrada na rede de
abastecimento da qual o município era titular.
A Autora sofreu danos respectivos à destruição de um muro de suporte em betão armado e da vedação em rede que servia de divisão com terreno contíguo; do portão de acesso às traseiras do edifício industrial; além dos danos nos materiais armazenado, tudo isto consequência do rebentamento da conduta de água que provocou uma inundação nas suas instalações.
Estamos assim perante um caso de responsabilidade civil extracontratual de pessoa coletiva pública, neste caso de um município[1], definido pelo professor Diogo Freitas do Amaral como sendo a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos.Importa ainda relembrar que as autarquias locais foram, mesmo num período de “irresponsabilidade do Estado”, consideradas como responsáveis pelos danos por elas causados: o princípio da irresponsabilidade aplicava-se apenas ao Estado, como entidade soberana, e não a pessoas colectivas menores, como salienta o professor. Por conseguinte seria então importante verificar os pressupostos típicos[2] da existência de uma situação de responsabilidade civil extracontratual subjetiva, com ênfase na ilicitude do facto e na culpa do agente.
A Autora sofreu danos respectivos à destruição de um muro de suporte em betão armado e da vedação em rede que servia de divisão com terreno contíguo; do portão de acesso às traseiras do edifício industrial; além dos danos nos materiais armazenado, tudo isto consequência do rebentamento da conduta de água que provocou uma inundação nas suas instalações.
Estamos assim perante um caso de responsabilidade civil extracontratual de pessoa coletiva pública, neste caso de um município[1], definido pelo professor Diogo Freitas do Amaral como sendo a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos.Importa ainda relembrar que as autarquias locais foram, mesmo num período de “irresponsabilidade do Estado”, consideradas como responsáveis pelos danos por elas causados: o princípio da irresponsabilidade aplicava-se apenas ao Estado, como entidade soberana, e não a pessoas colectivas menores, como salienta o professor. Por conseguinte seria então importante verificar os pressupostos típicos[2] da existência de uma situação de responsabilidade civil extracontratual subjetiva, com ênfase na ilicitude do facto e na culpa do agente.
Este é considerado o tipo mais frequente de responsabilidade civil da Administração,
e no acórdão em análise, o STA convocou a responsabilidade
civil no âmbito do Código Civil, a título de direito subsidiário, apesar das diferenças fundamentais entre estas
duas regulamentações. Todavia, podemos concluir, tal como salienta o Professor
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos que, antes de recorrer ao Direito Civil, se impõe atender
aos casos análogos de Direito Administrativo, aos princípios gerais de Direito
Administrativo e só depois aos princípios gerais de Direito, procurando que
qualquer remissão para o Direito Civil seja orientada à luz das especificidades
da actividade administrativa.[3]
Aferição da legitimidade passiva
Uma das primeiras questões prévias abordadas pela assistente Mariana Egídio, colocadas no acórdão referido, prende-se com quem, em sede administrativa comum, deveria ter sido demandado (aferição da legitimidade passiva). Ora esta questão debruçava-se sobre três hipóteses: o município de Gondomar, proprietário da rede de distribuição de água, o consórcio que executava o contrato de empreitada para duplicação da conduta ou a empresa seguradora para a qual o município transferira, por meio de contrato de seguro, a sua responsabilidade por danos causados a terceiros em consequência de inundações provocadas por ruptura de condutas de água.
O decidido pelo acórdão em análise, e contrariamente às pretensões do município, foi que a responsabilidade pertencia ao município de Gondomar, contra o qual a ação foi corretamente proposta, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, do CPTA , reforçado pelo artigo 11.º, nº 2 do mesmo diploma. Está aqui em causa uma omissão de uma pessoa coletiva menor (município) ao qual seria exigível um dever de vigilância das condutas, sendo então a autarquia local a "parte na relação material controvertida".
Aferição da legitimidade passiva
Uma das primeiras questões prévias abordadas pela assistente Mariana Egídio, colocadas no acórdão referido, prende-se com quem, em sede administrativa comum, deveria ter sido demandado (aferição da legitimidade passiva). Ora esta questão debruçava-se sobre três hipóteses: o município de Gondomar, proprietário da rede de distribuição de água, o consórcio que executava o contrato de empreitada para duplicação da conduta ou a empresa seguradora para a qual o município transferira, por meio de contrato de seguro, a sua responsabilidade por danos causados a terceiros em consequência de inundações provocadas por ruptura de condutas de água.
O decidido pelo acórdão em análise, e contrariamente às pretensões do município, foi que a responsabilidade pertencia ao município de Gondomar, contra o qual a ação foi corretamente proposta, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, do CPTA , reforçado pelo artigo 11.º, nº 2 do mesmo diploma. Está aqui em causa uma omissão de uma pessoa coletiva menor (município) ao qual seria exigível um dever de vigilância das condutas, sendo então a autarquia local a "parte na relação material controvertida".
E porque não o consórcio ou a empresa seguradora?
Ora, quanto ao consórcio, a parte na relação controvertida continua a pertencer ao município, em cujo património se integrava a rede de distribuição da água, enquanto que o consórcio apenas estava responsável pela execução da obra.
Já a empresa seguradora, relativamente à qual a responsabilidade fora transferida por contrato de seguro, apenas se justificaria a título de intervenção principal nos termos do artigo 320º, alínea a) do Código de Processo Civil (subsidariamente aplicável, como anteriormente referi), e que refere e passo a citar: "Estando pendente uma causa entre duas ou mais pessoas, pode nela intervir como parte principal: Aquele que, em relação ao objeto da causa, tiver um interesse igual ao do autor ou do réu, nos termos dos artigo 27.º e 28.º."
Pressupostos da Responsabilidade Civil da Função administrativa
Tendo em conta que estava sem dúvida em causa uma actuação da Administração ao abrigo de normas de Direito Público e no exercício da função administrativa, ou seja, no âmbito da gestão pública, importa agora averiguar os pressupostos, que estiveram na origem desta responsabilidade civil da função administrativa por facto ilícito e culposo.
Assim, citando a resolução do Acordão haverá lugar indemnização por parte da CM de Gondomar à Autora se esta: 1) violou culposamente os deveres de zelar pela manutenção, segurança e modo de funcionamento da rede de distribuição de água de que é titular por forma a que dela não resultasse perigo (2) que foi essa violação a causar o acidente e (3) que dele resultaram os danos.
Já a empresa seguradora, relativamente à qual a responsabilidade fora transferida por contrato de seguro, apenas se justificaria a título de intervenção principal nos termos do artigo 320º, alínea a) do Código de Processo Civil (subsidariamente aplicável, como anteriormente referi), e que refere e passo a citar: "Estando pendente uma causa entre duas ou mais pessoas, pode nela intervir como parte principal: Aquele que, em relação ao objeto da causa, tiver um interesse igual ao do autor ou do réu, nos termos dos artigo 27.º e 28.º."
Pressupostos da Responsabilidade Civil da Função administrativa
Tendo em conta que estava sem dúvida em causa uma actuação da Administração ao abrigo de normas de Direito Público e no exercício da função administrativa, ou seja, no âmbito da gestão pública, importa agora averiguar os pressupostos, que estiveram na origem desta responsabilidade civil da função administrativa por facto ilícito e culposo.
Assim, citando a resolução do Acordão haverá lugar indemnização por parte da CM de Gondomar à Autora se esta: 1) violou culposamente os deveres de zelar pela manutenção, segurança e modo de funcionamento da rede de distribuição de água de que é titular por forma a que dela não resultasse perigo (2) que foi essa violação a causar o acidente e (3) que dele resultaram os danos.
Cumpre salientar que para a assistente Mariana Egídio, não houve um destaque devido no acordão em causa, referente à omissão e não ação por parte da autarquia local. Em Direito Administrativo, um dos pressupostos que fundamenta a obrigação de indemnizar é exatamente o facto voluntário que tanto pode consistir numa ação, numa abstenção ou numa omissão.
Tal como refere o professor Antunes Varela, "facto voluntário significa apenas, no caso presente, facto objectivamente controlável ou dominável pela vontade. Para fundamentar a responsabilidade civil basta a possibilidade de controlar o acto ou a omissão; não é necessária uma conduta predeterminada"[4], logo, no caso, o município tinha a possibilidade de ter controlado o estado das condutas de água, se as tivesse fiscalizado corretamente, verificando-se aqui o carácter voluntário do facto.
Art. 486º do C.C - As simples omissões dão lugar à obrigação de reparar os danos, quanto, independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócio jurídico, o dever de praticar o acto omitido
Tal como refere o professor Antunes Varela, "facto voluntário significa apenas, no caso presente, facto objectivamente controlável ou dominável pela vontade. Para fundamentar a responsabilidade civil basta a possibilidade de controlar o acto ou a omissão; não é necessária uma conduta predeterminada"[4], logo, no caso, o município tinha a possibilidade de ter controlado o estado das condutas de água, se as tivesse fiscalizado corretamente, verificando-se aqui o carácter voluntário do facto.
Art. 486º do C.C - As simples omissões dão lugar à obrigação de reparar os danos, quanto, independentemente dos outros requisitos legais, havia, por força da lei ou de negócio jurídico, o dever de praticar o acto omitido
A averiguação sobre se o facto omissivo em causa se assumia juridicamente relevante a apto a fundar um dever de indemnizar, prende-se já com a verificação de outro requisito, que é a ilicitude. Se existia um dever de atuação, e se este não foi prosseguido, em principio estamos perante uma conduta ilícita.
O acórdão em análise veio concluir que a ilicitude em regra geral, aparece sempre ligada à culpa, então para que a conduta ilícita possa ser relevante, estes dois elementos devem estar interligados.
Neste aspecto foi aplicado o art. 493 nº1: Quem tiver em seu poder coisa móvel ou imóvel, com o dever de a vigiar, e bem assim quem tiver assumido o encargo da vigilância de quaisquer animais, responde pelos danos que a coisa ou os animais causarem, salvo se provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua”, como fundamento para a vigilância das condutas que estavam a encargo da Ré. Este artigo refere -se à culpa, mas abrange, também a ilicitude e ainda a causalidade.[5]
O acórdão em análise veio concluir que a ilicitude em regra geral, aparece sempre ligada à culpa, então para que a conduta ilícita possa ser relevante, estes dois elementos devem estar interligados.
Neste aspecto foi aplicado o art. 493 nº1: Quem tiver em seu poder coisa móvel ou imóvel, com o dever de a vigiar, e bem assim quem tiver assumido o encargo da vigilância de quaisquer animais, responde pelos danos que a coisa ou os animais causarem, salvo se provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua”, como fundamento para a vigilância das condutas que estavam a encargo da Ré. Este artigo refere -se à culpa, mas abrange, também a ilicitude e ainda a causalidade.[5]
Os argumentos inovados pela jurisprudência para a não aplicação deste artigo referiam-se ao facto do art.4º do Decreto 48051 fazer remissão para o art. 287º do CC mas não contemplar remissões para o art. 493º.
Porém, analisando tanto o Acórdão do STA de 29.04.1998, processo n.º 3646323- “os pressupostos da responsabilidade extracontratual, por actos de gestão pública, são os mesmos que a lei civil consagra para aquela responsabilidade decorrente de actos de gestão privada." como o o Acórdão n.º 045831, “não aplicar o nº 1 do artigo 493º conduziria a um tratamento desigual, sem motivo plausível, em matéria de prova dos entes públicos e dos particulares, no domínio da responsabilidade civil”, tal como o já conhecido art.10º do C.C quanto à integração de lacunas facilmente se pode concluir que é plausível a convocação do artigo 493º no caso.
Está assim em causa uma ilicitude que culminou na ofensa de direitos da proprietária lesada, a omissão por parte do municipio com o dever de fiscalização, que entre outros implicou a violação do direito de propriedade de terceiros.O outro requisito necessário e essencial para a verificação de uma situação de responsabilidade civil extracontratual, e já antes referido, é então a culpa. "A existência de um acto ilegal envolve uma presunção de culpa, dificilmente ilidida"
Porém, analisando tanto o Acórdão do STA de 29.04.1998, processo n.º 3646323- “os pressupostos da responsabilidade extracontratual, por actos de gestão pública, são os mesmos que a lei civil consagra para aquela responsabilidade decorrente de actos de gestão privada." como o o Acórdão n.º 045831, “não aplicar o nº 1 do artigo 493º conduziria a um tratamento desigual, sem motivo plausível, em matéria de prova dos entes públicos e dos particulares, no domínio da responsabilidade civil”, tal como o já conhecido art.10º do C.C quanto à integração de lacunas facilmente se pode concluir que é plausível a convocação do artigo 493º no caso.
Está assim em causa uma ilicitude que culminou na ofensa de direitos da proprietária lesada, a omissão por parte do municipio com o dever de fiscalização, que entre outros implicou a violação do direito de propriedade de terceiros.O outro requisito necessário e essencial para a verificação de uma situação de responsabilidade civil extracontratual, e já antes referido, é então a culpa. "A existência de um acto ilegal envolve uma presunção de culpa, dificilmente ilidida"
Neste caso aplicou-se uma inversão ao principio geral do artigo. 487 nº1 do C.C de que é ao lesado que incumbe provar a culpa do autor da lesão[6], aplicando-se o artigo 344 nº1. Assim, cabia a Administração provar que agiu sem culpa, tendo a possibilidade de ilidir a presunção legal de culpa à luz do artigo 350 nº1 C.C. A inversão deste principio depende certas circunstâncias, sendo uma delas no caso em que existe o dever de vigilância sobre animais ou coisas móveis ou imóveis que o lesante tenha em seu poder(art.493/1).[7]
"Trata-se de uma presunção que admite prova destinada a contrariar o facto presumido e, consequentemente, que admite a demonstração de que o direito reclamado não existe. E trata-se de uma presunção que se restringe à culpa e que, por isso, não pode ser alargada à ilicitude. Presunção que, por força do que se dispõe no art.º 4.º/1 do DL 48.051, se aplica à responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas."[8]
Tal prova não veio a acontecer no caso em análise.
De acordo com o STA, o dever de vigilância significava, no caso, “acompanhar e fiscalizar aquelas obras por forma a que as mesmas não pudessem determinar a produção de quaisquer prejuízos. Dever esse que lhe exigia analisar se elas poderiam causar perigo e, prevendo esse perigo, que a obrigava a tomar todas as medidas indispensáveis à sua remoção".
Nestes riscos incluíam-se apenas os riscos prováveis. e havendo uma obra a decorrer, um rebentamento de uma conduta de água é um risco previsível ou provável e acontecer, portanto existia uma exigência de vigilância para que o mesmo fosse prevenido. Além disso, no entender do Tribunal o facto de a obra estar a ser executada por um terceiro, o dever de vigilância por ser permanente, e tento em conta os termos já expostos, não exonerava o município da sua obrigação.[9]
"Trata-se de uma presunção que admite prova destinada a contrariar o facto presumido e, consequentemente, que admite a demonstração de que o direito reclamado não existe. E trata-se de uma presunção que se restringe à culpa e que, por isso, não pode ser alargada à ilicitude. Presunção que, por força do que se dispõe no art.º 4.º/1 do DL 48.051, se aplica à responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas."[8]
Tal prova não veio a acontecer no caso em análise.
De acordo com o STA, o dever de vigilância significava, no caso, “acompanhar e fiscalizar aquelas obras por forma a que as mesmas não pudessem determinar a produção de quaisquer prejuízos. Dever esse que lhe exigia analisar se elas poderiam causar perigo e, prevendo esse perigo, que a obrigava a tomar todas as medidas indispensáveis à sua remoção".
Nestes riscos incluíam-se apenas os riscos prováveis. e havendo uma obra a decorrer, um rebentamento de uma conduta de água é um risco previsível ou provável e acontecer, portanto existia uma exigência de vigilância para que o mesmo fosse prevenido. Além disso, no entender do Tribunal o facto de a obra estar a ser executada por um terceiro, o dever de vigilância por ser permanente, e tento em conta os termos já expostos, não exonerava o município da sua obrigação.[9]
Conclusão:
Como o STA não considerou verificado o ónus de prova por parte do ente público possuídor da coisa por via a demonstrar que tomou todas as providências para evitar o dano, e que o mesmo só ocorreu por circunstâncias alheias as quais não podia evitar. Verificaram-se assim todos os pressupostos de uma situação de responsabilidade civil extracontratual, e o STA tomou a decisão correta ao confirmar a sentença recorrida que impõe ao município indemnizar a Autora.
Bibliografia:
Como o STA não considerou verificado o ónus de prova por parte do ente público possuídor da coisa por via a demonstrar que tomou todas as providências para evitar o dano, e que o mesmo só ocorreu por circunstâncias alheias as quais não podia evitar. Verificaram-se assim todos os pressupostos de uma situação de responsabilidade civil extracontratual, e o STA tomou a decisão correta ao confirmar a sentença recorrida que impõe ao município indemnizar a Autora.
Bibliografia:
E-book do ICJP
Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas: Anotações de
Jurisprudência (coordenação Carla Amado Gomes/Tiago Serrão), 2013
AMARAL, Diogo Freitas - Curso de Direito Administrativo, Vol.I, Almedina, 2015, 4ªedição
LEITÃO, Luis Menezes, Direito das Obrigações, Volume I, Da Constituição das Obrigações, 10.ª edição, Coimbra, Almedina, 2013
MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2.ª edição, Lisboa, D. Quixote, 2006
VARELA, Antunes, Das Obrigações em Geral – Volume I, reimpressão da 10.ª edição de 2000, Coimbra, Almedina, 2013
CORDEIRO, António Menezes, Tratado de
Direito Civil Português, II, Direito das Obrigações, Tomo III, Coimbra, Almedina, 2010
Acordão do STA, de 23 de Fevereiro de 2012: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/5bd1ae567dad34a8802579bf004ea100?OpenDocument&Highlight=0,01008%2F11
Decreto nº 48051 de 21 de Novembro de 1967: http://www.dgpj.mj.pt/sections/leis-da-justica/livro-vi-leis/pdf-vi-1/dl-48051-1967/downloadFile/file/DL_48051_1967.pdf?nocache=1182169459.78
Diana Gomes
Nº aluno: 28188
Diana Gomes
Nº aluno: 28188
[1] DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2015,
4ªedição, pág. 450
[2] LUIS MENEZES LEITÃO, Direito
das Obrigações, Volume I, Da Constituição das Obrigações, 10.ª edição, Coimbra,
Almedina, 2013, p. 258 e ss
[3] MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2.ª edição, Lisboa, D. Quixote, 2006, p. 86
[4]ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral – Volume I, reimpressão da 10.ª edição de 2000, Coimbra, Almedina, 2013, p. 529
[5] MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, II, Direito das Obrigações, Tomo III, Coimbra, Almedina, 2010, p. 465
[3] MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2.ª edição, Lisboa, D. Quixote, 2006, p. 86
[4]ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral – Volume I, reimpressão da 10.ª edição de 2000, Coimbra, Almedina, 2013, p. 529
[5] MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, II, Direito das Obrigações, Tomo III, Coimbra, Almedina, 2010, p. 465
[6] Acordão do STA, de 23 de Fevereiro de 2012 - Ponto II
[7]Acordão do STA, de 23 de Fevereiro de 2012- Ponto III
[8]Acordão do STA, de 23 de Fevereiro de 2012, Texto Integral, II O Direito, Ponto 3
[9] Acordão do STA, de 23 de Fevereiro de 2012, Texto Integral, II O Direito, Ponto 4 “O que aos entes públicos se exige é que representem todos os riscos prováveis e, de entre os demais possíveis, os que, por não serem extraordinários ou fortuitos, ainda pudessem caber nas expectativas de um avaliador prudente (vd. os arts. 4º, n.º 1, do DL n.º 48.051, de 21/11/67, e 487º, n.º 2, do Código Civil); e, em seguida, exige-se que tais entes previnam os riscos representados, desde que não haja motivos logísticos ou orçamentais que, «ab extra», o impossibilitem.” – ac deste STA de 29-01-2009 (rec. 966/08).
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