Direito
Administrativo é, na ordem jurídica portuguesa, um ramo do Direito Público, que
corresponde a um complexo de princípios e regras com um objecto específico, a
função administrativa.
Marcello Caetano
definia-o como “ o sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o
processo próprio de agir da administração pública e disciplinam as relações
pelas quais ela prossiga interesses colectivos.”
Assim sendo,
podemos concluir que é um direito que regula a actuação da administração pública,
bem como a actuação de todos os sujeitos jurídicos que exerçam a função
administrativa ou que a sua actuação se cruze com essa função.
Observando as características
do Direito Administrativo
é possível percebermos que é um direito relativamente recente, visto que, foi um
produto da Revolução Francesa, sendo este acontecimento histórico um importante
marco no que respeita ao momento da fundação do Direito Administrativo moderno.
O Direito Administrativo,
tal como referi em cima, é direito público, uma vez que, atendendo ao critério
do interesse que é prosseguido, verificamos que é claramente o interesse público,
o bem-estar colectivo.
A par disso
é um direito conjunturalmente mutável, visto que, está dependente das mudanças
que ocorrem ao nível das estruturas políticas, económicas, sociais e culturais do
país e está constantemente sujeito a alterações proporcionadas pelo avanço dos
tempos e encontra-se ainda dependente da interpretação que é feita do interesse
público nos sucessivos momentos históricos.
É um direito
fragmentário, o que significa que, regula fragmentos do seu objecto e não a
totalidade, portanto não regula de forma rigorosa e global o exercício da função
administrativa. A razão de ser desta característica prende-se com o facto de
surgirem novos sectores da vida social que necessitam permanentemente de regulação
e por vezes o legislador não consegue prontamente responder a essas carências,
criando lacunas.
O Direito Administrativo
é contudo intencionalmente lacunar e aberto, de modo a que seja possível para a
administração pública ter uma certa margem de liberdade ao tomar as decisões que
permitem o seu funcionamento. Estas margens de liberdade prendem-se com o carácter
lacunar da previsão das normas jurídicas e na abertura da sua estatuição.
Por fim, o Direito
Administrativo caracteriza-se pelo facto de ser um direito que é parcialmente
codificado, isto devido à sua juventude, a mutabilidade conjuntural e o facto de
ser fragmentário, fez com que, embora com progressos recentes, a parte geral do
direito administrativo português esteja hoje em dia apenas sectorialmente
codificado no CPA.
A função do Direito
Administrativo apresenta
discussão na doutrina, contudo são duas as principais opiniões: a função do
Direito Administrativo é conferir poderes de autoridade à Administração
Pública, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos
interesses privados (“green light theories”); ou a função desse direito é
reconhecer privilégios e estabelecer garantias em prol dos particulares frente
ao Estado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder executivo, e a
proteger os cidadãos contra os excessos da autoridade do Estado (“ red light
theories”).
Podemos assumir
que, como diz Freitas do Amaral, esse direito desempenha uma dupla função: organizar
a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidadãos.
A natureza do Direito
Administrativo apresenta,
como quase todos os temas no nosso curso, divergência na doutrina, sendo que
existem três teses principais.
A primeira
delas define o Direito Administrativo como direito excepcional, pressupondo que
este seria, portanto um conjunto de excepções ao Direito Privado.
Isto é, o Direito
Civil era a regra geral aplicável sempre que o Direito Administrativo não tivesse
uma norma que fosse possível de aplicar ao caso. Consequentemente, havendo um
caso de lacuna na legislação administrativa, a integração desse caso omisso
deveria ser feito recorrendo aos princípios gerais do Direito Privado.
Todavia, esta
é uma tese ultrapassada, visto que, na realidade as lacunas que surjam na lei administrativa
devem ser solucionadas recorrendo a analogia dentro do próprio Direito Administrativo,
mais propriamente com recurso aos princípios gerais desse ramo do direito. Na falta
destes deve-se então aplicar os princípios gerais de Direito Público.
Ora, destes
factos pode-se concluir que este é um direito comum e não apenas excepcional.
Daqui advêm então
as duas teses finais: o Direito Administrativo como direito comum da Administração
Pública ou como direito comum da função administrativa.
A primeira delas,
sendo uma tese de concepção subjectivista ou estatutária defende que existem
duas espécies de direitos, os gerais que regulam atos ou actividades quaisquer que
sejam os sujeitos que os pratiquem ou os direitos estatuários, que se aplicam a
uma certa classe de sujeitos.
Ainda segundo
esta concepção o direito é estatutário, uma vez que, estabelece a
regulamentação jurídica de uma categoria singular de sujeitos, ou seja,
determina a organização, a actuação e as relações de certa classe de sujeitos,
sendo neste caso a classe das pessoas colectivas públicas, ou seja, as
Administrações Públicas.
Ora da tese
defendida por Garcia de Enterría e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre nós
por Sérvulo Correia, podemos concluir que, o Direito Administrativo é o direito
comum das administrações públicas e também que a presença destas é um requisito
essencial para a existência de uma relação jurídica administrativa.
Contudo,
Freitas do Amaral discorda desta posição assumindo que a última das teses
(Direito Administrativo como direito comum da função administrativa) é a que se
encontra mais correta.
O autor
baseia a sua opinião no facto de, o Direito Administrativo não ser Direito
Público apenas pelo facto de ser um direito estatutário ou não. O que o justifica
é o facto de existirem normas de direito privado que são específicas da Administração
Pública, comprovando que uma norma jurídica aplicada à Administração Pública não
faz dela necessariamente uma norma de Direito Público.
Outro dos
argumentos prende-se com o facto de o Direito Administrativo não ser, como
vimos em cima, o único ramo de direito aplicável à Administração Pública. Podem,
por isso ser aplicados outros dois ramos do direito: Direito Privado e o Direito
Privado Administrativo (direito específico dos sujeitos de direito público,
sendo por isso um direito estatutário).
Por fim, é
contestado o facto de a presença da Administração Pública ser um requisito essencial
para a existência de uma relação jurídica administrativa. Relações entre
a Administração e os particulares, entre várias pessoas colectivas públicas ou
certas relações entre particulares comprovam que podem existir relações jurídicas
administrativas sem presença da Administração Pública.
Assim, podemos
concluir que o Direito Administrativo não se define em função do sujeito, mas
sim em função do objecto (actividade administrativa de gestão pública), não sendo
por isso, de todo, um direito estatutário.
Freitas do
Amaral conclui reforçando que, o Direito Administrativo não é o direito comum
da Administração Pública, mas antes o direito comum da função administrativa.
Bibliografia:
AMARAL,
Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição, Coimbra,
1996
SOUSA,
Marcelo Rebelo; MATOS, André Salgado. Direito Administrativo Geral, tomo I,
Introdução e princípios fundamentais, 1ºedição, Dom Quixote, 2004
Maria Leonor Tomazinho
Nº 28567
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