Os Princípios Constitucionais sobre a Organização Administrativa

A organização administrativa consiste no modo de estruturação concreta que a lei concede à Administração Pública de um dado país. Assim sendo, consiste no sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação regular e contínua de interesses públicos, isto é desempenham, a título principal, a função administrativa.

No que toca a estas figuras institucionais dotadas de poderes elas são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais através dos seus agentes, cuja actuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.  

Quando se fala na Teoria Geral da Organização Administrativa, há que ter em conta os elementos da organização (pessoas colectivas públicas e os serviços públicos), os sistemas da organização existindo, segundo o professor Freitas do Amaral, três grandes opções que se apresentam ao legislador: concentração ou desconcentração; centralização ou descentralização; integração ou devolução de poderes.

Por fim temos ainda de ter em consideração os princípios constitucionais reguladores da organização administrativa, tópico sobre o qual recairá o meu trabalho.

A organização administrativa e o processamento da correspondente actividade são matérias da reserva da lei, isto é, a nossa constituição fornece indicações relativas ao que deve ser a organização da nossa administração pública, fornecendo princípios constitucionais que vinculam o legislador. Da matéria regulada pelo artigo 267/1º e 267/2º da CRP resultam cinco princípios constitucionais sobre a organização administrativa:

•         Princípio da desburocratização
•         Princípio da aproximação dos serviços às populações
•         Princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública
•         Princípio da descentralização
•         Princípio da desconcentração

O princípio da desburocratização significa que a Administração Pública deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficiência e de facilitação da vida aos particulares, impondo por isso ao legislador e à própria administração que permanentemente se renove nas suas estruturas e nos seus métodos de funcionamento para alcançar tal objectivo.
Ainda que seja um princípio difícil de aplicar, é de grande importância que se faça cumprir, pois sem este princípio é menor a eficiência das decisões administrativas e aumentam as possibilidades de lesão das posições jurídicas subjectivas dos particulares.
Visto que, se relaciona com o princípio da prossecução do interesse publico e se preocupa em encontrar uma forma eficiente de alcançar esse objectivo, opõem se a procedimentos administrativos demasiado longos, lentos e formalizados, que acabam por não se encontrar vocacionados para a adoção de decisões eficientes.

O princípio da aproximação dos serviços às populações tem como pressuposto instalar geograficamente os serviços públicos junto das populações a que eles se destinam, de modo a que, as necessidades colectivas sejam satisfeitas mais eficientemente uma vez que os serviços se localizam próximos daqueles que os experimentam.
A ideia geral é a de que, a Administração deve ser estruturada para que os seus serviços se localizem o mais possível junto das populações que visam servir, de modo a que esses consigam multiplicar os contactos com os administrados e ouvir os seus problemas, as suas propostas, as suas queixas. Funcionando assim, para atender as necessidades dos particulares e não para satisfazer os interesses do poder político ou da burocracia.

O princípio da participação dos interessados na gestão administrativa pública pressupõe que os cidadãos devem ser chamados a intervir no próprio funcionamento quotidiano da administração pública, devem poder participar na tomada de decisões administrativas.
Assim, a função dos particulares não é unicamente participar na vida da administração apenas elegendo os órgãos que os vão representar, mas sim uma participação contínua e diária na tomada de decisões administrativas e no funcionamento Administração.
Não se pressupõe uma forma de democracia direta, mas sim que existam esquemas estruturais de participação dos cidadãos. Assim sendo surgem dois pontos de vista:

·         Ponto de vista estrutural- a administração deve ser organizada de forma que nela existam órgãos em que os particulares participem.

·         Ponto de vista funcional- decorre do princípio da participação a necessidade de colaboração da administração com os particulares e a garantia de direitos de participação dos mesmos na actividade administrativa (artigos 7º e 8º do CPA).

O princípio da descentralização exige que o exercício da função administrativa seja entregue a diversas pessoas colectivas, pressupondo uma relação que vai para além da de Estado-Administração.
Portanto, este princípio diz respeito a uma repartição de funções administrativas entre o Estado e outras pessoas colectivas territoriais, como as autarquias locais.
Existe assim uma recusa de qualquer política que venha a ser executada num sentido centralizador, visto que, a lei fundamental toma claramente partido a favor de uma corrente descentralizadora, em que se deve transferir as atribuições não essenciais do estado para os municípios. Podendo assim, para o Professor Freitas do Amaral ser possível impugnar quaisquer diplomas legais que preceituem a centralização.
Este princípio traz vantagens como o facto de ser possível uma maior eficiência, maior democraticidade e a facilitação da participação dos interessados na gestão administrativa.

O princípio da desconcentração postula a repartição do poder de decisão administrativa entre órgãos de uma mesma pessoa colectiva.
A lei impõe assim que, a administração tem de vir a ser gradualmente mais desconcentrada, o que significa que, exige que as competências para a prossecução das atribuições de uma pessoa colectiva estejam repartidas por diversos órgãos.
Este princípio pode ser colocado em prática através de dois métodos: poder ser sob a forma de delegação de poderes ou sob forma de desconcentração legal (forma de desconcentração expressamente regulada pela Constituição), em que se pressupõe uma hierarquia administrativa, sendo que, as atribuições não são todas confiadas aos órgãos de topo da hierarquia, mas sim distribuídas pelos diversos níveis de subordinados.
Independentemente da forma que seja utilizada o importante é que esta prossiga uma política de desconcentração das competências administrativas.
A desconcentração apresenta vantagens como maior qualidade na satisfação das necessidades colectivas e maior eficiência, mas também apresenta inconvenientes como os riscos de multiplicação de centros decisórios que podem não ter adequada preparação.

Concluindo, importa ainda referir que existem determinados limites aos últimos dois princípios apresentados: os da descentralização e da desconcentração.
A Constituição portuguesa mostra que deste dois princípios não resultam vínculos jurídicos absolutos, ou seja, não é possível que se possa invocar esses contra quaisquer diplomas legais que adoptem medidas que visem garantir a eficácia e a unidade da ação administrativa e que organizem ou disciplinem os poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo (artigo 267/2º da CRP).
Assim, pressupõem-se que apesar dos cinco princípios serem fundamentais, existe uma diferença entre os primeiros três princípios e os dois últimos . Ainda assim não se pode considerar que esses sejam vazios e sem conteúdo, sendo por isso errado que se considere que seja possível uma total negação da sua força constitucional.

Numa nota final, importa ainda dizer que a constituição nesta matéria dos princípios está quase inteiramente por cumprir, uma vez que, o legislador não tem capacidade realizadora suficiente para concretizar os princípios constitucionais e os órgãos de fiscalização da constitucionalidade não se tem mostrado preocupados com o assunto.

                                                                                                                       
Bibliografia:

- AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2ª edição, Coimbra, 1996

- SOUSA, Marcelo Rebelo; MATOS, André Salgado. Direito Administrativo Geral, tomo I, Introdução e princípios fundamentais, 1ºedição, Dom Quixote, 2004


Maria Tomazinho
Nº28567