Natureza Jurídica das Pessoas Coletivas Públicas

Antes de partir para a apresentação da discussão doutrinária em relação ao tema do post, importa primeiramente definir o que são, efectivamente, pessoas coletivas de utilidade pública. 

Noção de Pessoas Coletivas de Utilidade Pública

De acordo com o diploma que regula as pessoas coletivas de utilidade pública - D.L nº460/77 de 7 de Novembro (art.1 nº1), as «pessoas coletivas de utilidade pública» são as associações e fundações de direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração central ou local, em termos de merecerem da parte desta a declaração de utilidade pública. O âmbito de aplicação deste diploma veio a ser alargado pelo D.L. nº425/79 de 25 de Outubro, passando assim a abranger «as cooperativas que não prossigam fins económicos lucrativos, nomeadamente as cooperativas culturais, as que prossigam iniciativas no âmbito da segurança social e as de consumo que negociem exclusivamente com os respectivos associados».

Podemos resumidamente retirar desta definição que:
a) As pessoas coletivas de  utilidade pública são pessoas coletivas privadas.
b) Têm de prosseguir fins não lucrativos de interesse geral, seja este de âmbito nacional ou local (art.2º nº1 al. a).
c) Têm de cooperar com a Administração Pública no desenvolvimento desses fins de interesse geral.
d) Existe a obrigação de haver uma declaração de utilidade pública emitida pela Administração, sendo que por mera criação dos criadores, apenas existirão pessoas coletivas de utilidade pública em casos excepcionais- como os casos de equiparação automática, em que por força da lei, as pessoas coletivas que reúnam todos os requisitos legais, possam receber do Governo (que é quem tem competência para o fazer), o reconhecimento de que são efetivamente de utilidade pública.
Do ponto de vista jurídico as pessoas coletivas de utilidade pública assumem sempre a forma de associações, fundações ou cooperativas em contraste com as empresas de interesse coletivo que são em regra sociedades (art.157º C.C).
Exemplos de pessoas coletivas de utilidade pública: As Misericórdias, as associações de bombeiros voluntários, as creches e jardins de infância, os lares de idosos, a Fundação Gulbenkian, as sopas dos pobres, etc.

Natureza Jurídica das Pessoas Coletivas de Utilidade Pública

Tendo já sido dado um conceito geral, cabe agora apresentar o assunto debatido sobretudo na vigência da Constituição de 1933, a propósito da natureza jurídica privada ou pública das pessoas coletivas de utilidade pública administrativa e consequentemente se estas se limitam na cooperação com a Administração Pública sem dela fazerem parte, ou se se tratam de elementos integrantes do sector público. 

As duas posições fundamentais, são da autoria de Marcello Caetano e de Afonso Queiró. 

A tese tradicional, foi sustentada por Marcello Caetano, que via nas pessoas coletivas de utilidade pública administrativa «pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo», e não pessoas coletivas de direito publico, por «resultarem de um substrato criado por iniciativa de particulares para fins por estes determinados, cujo reconhecimento resultado de acto do Poder público segundo o direito comum» [1]
Contrariamente, Afonso Queiró, considerava que o regime jurídico a que as pessoas coletivas de utilidade pública estavam sujeitas seria de direito público, e que por isso elas mesmas estavam integradas na Administração, não como entidades privadas, mas entidades públicas. [2]. Para este autor o que refletia mais a natureza destas entidades seria o facto de considerar haver trações mais salientes de um regime de direito público, desvalorizando o facto de que estas entidades fossem de criação privada, visto que a criação pública não seria para ele um traço essencial do regime das pessoas coletivas de direito público.

Como exemplos destes traços mais salientes de direito público, está por exemplo, a submissão a tutela administrativa; a aplicação ao respetivo pessoal do regime do funcionalismo público; a sujeição às regras da contabilidade publica e ao controlo do Tribunal de Contas; a imposição legal de atribuições de exercício obrigatório.

Já na opinião do professor Freitas do Amaral, a concepção de Marcello Caetano ajusta-se mais às antigas corporações administrativas que existiram entre o séc.XIX e, aproximadamente, até ao final da 1ª República (1926). Estas corporações eram pessoas coletivas de direito privado, apenas sujeitas em alguns pontos a partes do regime de direito público.

Com o advento do regime autoritário de 1926 (Estado Novo), houve como sabemos um centralismo administrativo dominante que consequentemente submeteu as pessoas coletivas de utilidade publica administrativa a uma intervenção tão forte da Admin. Pública que delas fazia verdadeiros elementos componentes do setor público. Quanto ao que se passava nesta época, Freitas do Amaral dá razão a Afonso Queiró.

Após o 25 de Abril
Com o 25 de Abril, é ultrapassada a fase coletivista e estatizante dos primeiros tempos, é proclamado o respeito pelo pluralismo juridico e social.

- A Constituição define o setor público no seu artigo 82º nº2 como só abrangendo os meios de produção cuja propriedade pertença ao Estado ou a outras entidades públicas.
- A Constituição clarifica ainda que as intituicões particulares de solidariedade social se tratam de entidades privadas (art.63º nº5).
- Desaparece a inclusao das pessoas coletivas de utilidade publica administrativa na Administração Pública, bem como a sua imediata sujeição à superintendência do Governo (artigo 199º, alínea d) e e)).
- O diploma regulador das pessoas coletivas de utilidade pública, considera-as todas como entidades privadas que cooperam com a Administração, e não como elementos desta.

Conclusão

O Professor Freitas do Amaral conclui assim que as pessoas coletivas de utilidade pública, como já anteriormente havia referido, são entidades privadas; e "as pessoas coletivas de utilidade pública administrativas, se alguma vez chegaram a ser pessoas coletivas públicas, são hoje privadas, e não constituem elementos da Administração, mas entidades particulares que com elas colaboram".[3]

O Professor defende ainda a existência de um «terceiro sector» (third sector), que corresponde a esse mesmo conjunto formado pelas associações e fundações de utilidade pública, sem fins lucrativos e que cooperam com a Administração Pública, na prossecução de fins de interesse geral.

Importa valorizar e referir este setor privado, com fins altruístas, que se entrega a "atividades humanitárias, culturais e de solidariedade social" e que em muito difere do sector privado lucrativo e do sector público. 

A autonomia deste sector e das suas instituições é então considerada de uma importância crucial, indispensável à existência de uma ordem democrática e pluralista.

Diana Gomes
nº28188

[1] CAETANO, Marcello, Manual I, p.397
[2] QUEIRÓ, Afonso, Lições de Direito Administrativo, 1959, I, pp.275-278
[3] AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, 2015, 4ªEdição, Vol.I, p.611