As Pessoas Coletivas Públicas

As Pessoas Coletivas Públicas

Na Administração Pública avultam as chamadas pessoas coletivas públicas ou de Direito Público, sendo que ambas estas expressões são utilizadas pelo legislador.

O núcleo essencial da Administração Pública são as pessoas coletivas públicas, pelo que importa distinguir as pessoas coletivas públicas das pessoas coletivas privadas. Existem múltiplos critérios que ajudam nesta distinção tais como a iniciativa da criação da pessoa coletiva e o seu fim prosseguido, a capacidade jurídica, o regime jurídico global, a subordinação ou não da pessoa coletiva ao Estado, a obrigação da pessoa coletiva existir e ainda o exercício ou não da função administrativa do Estado pela pessoa coletiva.

O professor Marcelo Rebelo de Sousa considera que os critérios relativos ao fim prosseguido e à necessidade dessa prossecução são aceitáveis, optando por afastar os outros. O professor Diogo Freitas do Amaral partilha da opinião na qual, para que esta distinção seja feita corretamente, devemos adotar um critério misto (que combine a criação, o fim e a capacidade jurídica). É certo que a pessoa coletiva pública prossegue um interesse público e carateriza-se por ter de existir para o prosseguir. Relevante será dizer que o interesse público não tem o mesmo significa que interesse social. Só estamos perante interesse púnlico quando as necessidades a satisfazer são coletivas e o processo de satisfação é assumido pela coletividade, ela própria.

Após esta introdução é possível definir a pessoa coletiva pública como a pessoa coletiva que participa, de forma imediata e necessária, por direito próprio, no exerccício da função administrativa do Estado-coletividade. Ainda dentro deste conceito refere o professor Diogo Freitas do Amaral que são pessoas coletivas públicas «as pessoas coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos».

Cabe agora explicar os vários elementos que constam da definição dada acima: primeiramente, tratam-se de entidade criadas por iniciativa pública, isto é, nascem de uma decisão pública, regida pelo direito público (a iniciativa não pode criar pessoas coletivas já existentes) e por último, as pessoas coletivas são criadas para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos sendo que daqui decorre que as pessoas coletivas públicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse público e não para quaisquer outros fins (o interesse público não pode deixar de estar incluído nas atribuições de uma pessoa coletiva).

Podemos enunciar várias espécies de pessoas coletivas que se encontram enunciadas no art. 4º/2 do CPA: O Estado, os institutos públicos, as empresas públicas (na modalidade de entidades públicas empresariais), as associações públicas, as entidades administrativas independentes, as autarquias locais e as regiões autónomas.

De notar que: das espécies de pessoas coletivas desparecem as províncias ultramarinas e os organismos corporativos e surgem as regiões autónomas e as associações públicas.

O professor Marcelo Rebelo de Sousa divide esses mesmos critérios em Administração estadual indireta (na qual se incluem os institutos públicos, de prevalência patrimonial e as associações públicas, de prevalência pessoas ou associativa) e em Administração autónoma em relação ao Estado (que inclui as autarquias locais, onde se inclui o poder local e as regiões autónomas dos Açores e da Madeira.

Relativamente à classificação das mesmas mantém-se a tripartição entre pessoas coletivas de população e território (ou de tipo territorial), de tipo institucional e de tipo associativo.

Existem várias classificações de pessoas coletivas públicas. Em primeiro liugar cabe atender ao critério do elemento determinante no substrato, chamando-se pessoas coletivas associativas/corporativistas aquelas em que predomina o elemento pessoal (as autarquias locais ou associações públicas) e institucionais aquelas em que predomina o elemento patrimonial (empresas ou fundações públicas).

No seguimento desta primeira classificação surgem ainda outras três classificações, estas relativas aos fins ou atribuições. Se o critério for o da amplitude dos fins, a questão coloca-se entre pessoas coletivas de fins genéricos (como as regiões autónomas) e pessoas coletivas de fins específicos (como por exemplo as empresas públicas). Quanto à relação entre os funs prosseguidos é possível distinguir  pessoas coletivas de fins altruísticos (como as fundações) daquelas que prosseguem fins egoístas (como as regiões autónomas ou as associações). Existe ainda um terceiro critério onde releva a natureza lucrativa (como as empresas) das não-lucrativas (como acontece com a grande maioria das entidades públicas em Portugal).

Parece-me ainda relevante, e para concluir, que se separe as pessoas coletivas dependentes do Estado-Administração, as pessoas coletivas indiretamente dependentes do Estado-Administração e as pessoas coletivas autónomas dele:

1. O Estado-Administração não prossegue interesses próprios;
2. As pessoas coletivas indiretamente dependentes visam prosseguir interesses próprios e outros interesses do Estado-Administração (sendo este que prevalece);
3. As pessoas coletivas autónomas do Estado-Administração asseguram, única e exclusivamente, interesses próprios, diversos do Estado-Administração.

O nº 1 exerce três modalidades de poderes: de direção (mais propriamente, dar ordens), de superintendência (dar instruções) e de tutela (controlo). O nº 2 exerce apenas poderes de superintendência e de tutela. O nº 3 exerce estritamente o poder de tutela.

BIBLIOGRAFIA:

• AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume I, 2015, 4ª Edição, edições almedina, S.A;
• SOUSA, Marcelo Rebelo de e MATOS, André Salgado, "Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais", Tomo I (3ª edição), Dom Quixote, 2008.