TUTELA ADMINISTRATIVA
Segundo o professor Freitas do
Amaral, a tutela administrativa consiste no conjunto
dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra
pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação.
Estamos portanto, perante duas
pessoas colectivas, uma a tutelar e a outra a tutelada. A entidade tutelar deve
ser uma pessoa colectiva pública, enquanto a tutelada pode ser uma pessoa colectiva
pública ou privada.
A tutela administrativa deve ser
diferenciada de outras figuras afins:
a hierarquia (modelo de organização
interno de cada pessoa colectiva, não pressupõe uma relação entre duas
entidades), os poderes dos órgãos de
controlo jurisdicional (exercem a sua tutela recorrendo a tribunais e não a
órgãos da administração pública) e, por último, certos controlos internos da Administração (a sujeição a
autorização ou aprovação por órgãos da mesma pessoa colectiva ou a sujeição a
referendo, aprovação por parte do eleitorado).
A tutela administrativa pode ser
de diversas espécies, quanto ao fim e quanto ao conteúdo. Quanto ao fim, a tutela pode ser de legalidade ou de
mérito. A primeira visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada,
se elas são ou não conforme à lei. A segunda procura controlar o mérito das
decisões administrativas de entidade tutelada, ou seja, averiguar se estas
foram oportunas e corretas. Quanto ao conteúdo, o professor Freitas do Amaral
distingue cinco modalidades de tutela administrativa:
A) Tutela integrativa - Poder de autorizar
ou aprovar os actos da entidade tutelada. Pode ser tutela integrativa a priori ou tutela integrativa a posteriori. A primeira consiste em
autorizar a prática de actos e a segunda consiste em aprová-los. A diferença
entre autorizar e aprovar é que no primeiro caso a entidade tutelada não pode
praticar o acto sem a devida autorização, no segundo caso, a entidade pode
praticar o acto antes da aprovação mas não o pode executar. A exigência de
autorização é uma condição de validade, cuja inobservância gera invalidade. Já
a exigência de aprovação é uma condição de eficácia e a sua inobservância não é
sanável.
B) Tutela Inspectiva – Poder de
fiscalização da organização e funcionamento da entidade tutelada.
C) Tutela sancionatória – Poder de aplicar
sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.
D) Tutela revogatória – Poder de revogar
os actos administrativos praticados pela entidade tutelada.
E) Tutela Substitutiva – Poder da entidade
tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e
por conta dela, os actos que forem legalmente devidos.
Vamos agora traçar as linhas
gerais do regime jurídico da tutela
administrativa. Em primeiro lugar, a tutela administrativa não se presume, só
existe quando a lei a prevê. Em segundo lugar, a tutela administrativa sobre as
autarquias locais é uma tutela de legalidade, não há tutela de mérito. Em
terceiro lugar, o Governo apenas pode emitir pareceres de carácter não
vinculativo, de forma a não violar os princípios da autonomia das autarquias e
da descentralização democrática da administração pública. Por fim, a entidade
tutelada pode impugnar actos da entidade tutelar junto dos tribunais
administrativos quando estes actos a prejudiquem.
Quanto á natureza jurídica da tutela administrativa, há três teses
diferentes: a tese da analogia com a
tutela civil, a tese da hierarquia
enfraquecida e a tese do poder de
controlo. A primeira tese defende que a tutela administrativa visa suprir
as deficiências orgânicas ou funcionais das entidades tuteladas, comparando-a á
tutela civil. O professor discorda, visto que as pessoas colectivas têm plena
capacidade de exercício e competência. A segunda tese alega que os poderes
tutelares são hierarquicamente enfraquecidos porque são exercidos sobre
entidades autónomas. Esta tese também não é satisfatória pois os poderes da
tutela administrativa só existem quando a lei os estabelece, o que não
aconteceria se se tratassem de poderes hierárquicos, que se presumem sempre que
exista uma hierarquia. Além disso, para que a tutela administrativa fosse uma
hierarquia, teria de conter poderes de direcção, supervisão e disciplinar, o
que não se verifica.
O professor Freitas do Amaral adere á terceira
orientação, pois considera que a tutela administrativa é um conjunto de poderes
de controlo exercido por um órgão da administração sobre certas pessoas colectivas,
de forma a assegurar o respeito de valores essenciais, o acatamento da
legalidade e o mérito da acção por elas desenvolvida.
Bibliografia:
AMARAL, Diogo Freitas do, Curso
de Direito Administrativo, Vol. I, 2015, 4. Edição, Edições Almedina, S.A.
Inês Cantarrilha, nº 28231
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