Os tipos de Administração Pública: um resumo

À semelhança do meu texto anterior escrito para o blog, este trabalho destina-se a ser um pequeno instrumento de ajuda ao estudo. Neste texto em concreto, pretendo fazer um pequeno dos vários tipos de Administração Pública que encontramos no universo do Direito Administrativo, não tendo quaisquer pretensões a fazer com seja algo mais do que o objectivo a que aqui me proponho.  Aliás, devido à extensão do tema, seria impossível fazer um trabalho mais aprofundado, pois tal exigiria imenso tempo para escrever um texto minimamente decente, tendo em conta os padrões de exigência do ensino universitário. Como tal, limito-me a enunciar os tipos de Administração Pública que podemos encontrar no Direito Administrativo, centrando-me na realidade portuguesa.

Aproveito para expor a bibliografia utilizada, avançando depois para o texto propriamente dito. Socorri-me das seguintes obras para escrever este texto:

. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, parte I “ A Organização Administrativa”, Capítulo I “ A Organização Administrativa Portuguesa”, págs. 219 a 744

. PAULO OTERO, Manuel de Direito Administrativo, vol.I, 2013, págs. 202 a 222.

Sem mais demoras, avancemos para a matéria.

                                                     

                                                         Os tipos de Administração Pública

O Estado é o substrato da Administração Pública, é uma pessoa colectiva pública, impassível de se confundir com os órgãos político-administrativos, com os seus cidadãos, e com os titulares desses órgãos.(1). Interessa-nos a função administrativa do Estado, que tem de estar sempre sujeita às leis e à Constituição.

Seguido o esquema utilizado por PAULO OTERO (2), este considera haver cinco “principais critérios de referência:”

- O Direito Regulador da Administração;

- A Organização da Administração Pública;

- A actividade desenvolvida pela Administração Pública, que se centrada com as “tarefas materiais” prosseguidas pela Administração;

- O procedimento da Administração Pública; que se centra no processo de aplicação e execução das decisões dos seus órgãos;

- Os efeitos produzidos pela actividade Administrativa.

FREITAS DO AMARAL (3), por seu turno, tem uma classifica mais exígua de tipos de Administração Pública, dividindo esta em sobretudo Administração Central e Administração Local ou Administração directa e indirecta.

Entendemos que a organização de PAULO OTERO é a mais adequada, tendo em conta que a Administração Pública não é só composta pelos seus órgãos. Considero o esquema quadripartido de FREITAS DO AMARAL demasiado limitado, pois não reflecte a realidade cada vez mais complexa da Administração Pública, limitando-se a uma classificação demasiadamente orgânica. Porém, tal não invalida que se não se deva consultar o seu manual, que faz um “desenho” excelente dos órgãos da Administração Pública em Portugal. Mas não sendo o tema deste trabalho a orgânica da Administração portuguesa, seguiremos o esquema de PAULO OTERO.

Seguindo o elenco dos cinco critérios de referência desenhado por OTERO e acima enunciados, comecemos pelo Direito Regulador e seus tipos.

Direito regulador e tipos de Administração Pública

Esta classificação de acordo com o Direito Regulador segue a “adesão ou conformação administrativa ao ordenamento jurídico que a visa disciplinar” (4) Ou seja, este critério divide a Administração tendo em conta o seu respeito pelas normas que regem o Direito Administrativo.

Dentro deste critério de Direito Regulador, temos seis tipos:

- Administração de Direito Público e Administração de Direito Privado. – É uma dicotomia fácil de entender. Considera-se que há “Administração de Direito Público” quando esta segue as regras de Direito Público e está dotada de poderes de autoridade; há Administração de Direito Privado quando esta segue as regras e princípios do Direito Privado, submetendo-se ao princípio da igualdade e desprovida de poderes de autoridade.

-  Administração Vinculada e Administração discricionária – a Administração vinculada pauta a sua acção sobretudo pelo enunciado nas regras jurídicas, tendo pouca liberdade discricionária para tomar decisões autónomas que não estejam enunciadas na lei. Ao invés da primeira, a Administração discricionária, estando na mesma vinculada às regras jurídicas, tem mais autonomia para  executar decisões sem interferência dos outros órgãos do Estado, sendo essa autonomia conferida pelo legislador. Note-se que a  Administração discricionária continua a estar sob o primado da lei, mas esta confere-lhe maior autonomia do que a encontrada numa Administração vinculada.

Administração fundada na Constituição e Administração fundada na legalidade – o primeiro tipo de Administração baseia-se sobretudo em normas constitucionais para encontrar os princípios da sua acção, como acontece na Constituição portuguesa, no artigo 18, nº1 ( Força Jurídica). A Administração fundada na legalidade encontra os seus princípios fundamentais em normas não-constitucionais.

Administração de excepção e Administração de normalidade – a Administração de Excepção é que aquela que actua durante momentos excepcionais – como o estado de sítio ou de emergência ( artigo 138 da Constituição) e que pode aplicar normas extraordinárias  - a Administração de normalidade é a que funciona sob as normais regras de legalidade.

Administração formal e informal – Entende-se por Administração formal aquela que tem toda a sua acção executa dentro do quadro procedimental e legal que é dado pelas leis. A Administração informal desenvolve a sua acção com maior discricionariedade, utilizando instrumentos que a permitam agir com maior agilidade, instrumentos esses que não são regulados normativamente.  Há que ter em atenção, contudo, que tal acontece “ sem que se verifique qualquer situação de estado de necessidade ou exista habilitação para um agir contra legem; a Administração informal (…) age praeter legem.” (5)  Ou seja, a Administração não age à margem da lei e dos princípios de Direito Administrativo, nem pode chocar contra estes.

Administração oficial e não-oficial  - a Administração oficial é a representação de um bom sistema administrativo, estando bem delineados e clarificados na lei os limites da Administração e o seus procedimentos, em suma, o que pode ou não fazer. A Administração não oficial é já uma perversão do Direito Administrativo, agindo sem supervisão e sem ter em conta as normas reguladoras, tornando-se num “monstro” que tudo consome e sendo violenta na prossecução dos seus fins, além de não ser uma administração prestadora de serviços.

2. Tipos de Administração segundo a sua organização.

Sendo o Governo o órgão executivo do país, é também o órgão principal da Administração Pública, tendo a sua legitimidade reforçada em relação aos demais órgãos da Administração pelo facto de ser um órgão de soberania, além de ser indubitavelmente o órgão principal da Administração e de também ter uma legitimidade democrática indirecta, proveniente da sua aceitação e fiscalização pelo órgão legislativo nacional, eleito por todos os portugueses, neste caso a Assembleia da República.

Administração territorial, associativa e institucional – A Administração territorial representa os interesses dos habitantes de um território, seja este o nacional, regional ( no caso das Regiões Autónomas) ou das autarquias locais.

A Administração associativa tem o sue substrato em pessoas colectivas, públicas ou privadas que procuram satisfazer o interesse público. Exemplo de Administração associativa, no caso de Direito Público, são as Associações Públicas.(6) No caso de Direito Privado, temos as Pessoas Colectivas de Utilidade Pública.(7)

A Administração institucional baseia-se numa instituição pública com poderes para prosseguir  interesses públicos específicos – o exemplo mais claro são os Institutos Públicos.(8)

Administração central e periférica – uma distinção de fácil compreensão: a administração central tem o seu âmbito de actuação por todo o território nacional enquanto que a Administração periférica circunscreve-se a um território limitado ( distritos, regiões, por ex.)

Administração geral e corporativa – a Administração geral tem como finalidade servir os interesses de todos os cidadãos; a Administração corporativa serve os interesses públicos de um grupo específico, como os advogados, médicos, engenheiros, etc.

Administração dependente e independente  - a Administração dependente é aquela que está submetida a poderes de fiscalização ou intervenção provenientes de outros órgãos da Administração Pública – ex: Direcções-Gerais em relação aos Ministérios. Na Administração independente é o caso oposto, estando estes órgãos vinculados somente à lei e não a outro órgão administrativo – é o caso do Provedor de Justiça, Procuradoria-Geral da República, etc.

Administração sob forma pública e sob forma privada – a Administração sob forma pública é prosseguida por entidades públicas sob a égide do Direito Público, como os municípios. A Administração sob forma privada prossegue os interesses públicos mas sob o Direito Privado – ex: Instituições particulares de interesse público.(9)

Existe também a distinção entre Administração do Estado, administração infraestadual e supra-estadual. A Administração do Estado é organizada pelo Estado central, a infraestadual desenrola-se sobre órgãos que estão submetidos à autoridade central e a supra-estadual refere-se aos órgãos de Administração internacional, como são os órgãos administrativos da União Europeia.

3. Tipos de Administração pública segundo a actividade desenvolvida

Administração substantiva e  administração processual – a Administração substantiva é aquela que, sob a “vigilância” da disciplina do Direito, regula de forma directa e imediata as situações jurídicas da vida administrativa, “ definindo posições jurídicas dos administrados perante a Administração, ou desta perante aqueles”.(10)

Enquanto isso a administração processual desenvolve a sua actividade como parte litigante em processos judiciais ou arbitrais, também praticando actos processuais. A Administração processual executa as suas decisões sobretudo por  via judiciária.

Administração neutral e administração intervencionista

A Administração neutral é aquele que garante a liberdade, a segurança e a propriedade, não intervindo directamente numa acção directa para melhorar o bem estar social ou as condições de vida.

A Administração intervencionista, pelo contrário, é aquela que trabalha para consagrar direitos básicos sociais aos administrados( como os direitos à saúde, à educação, ou à habitação, consagrados na Constituição) intervindo directa ou indirectamente na economia, colaborando com privados ou fazendo-o por si própria, com organizações públicas.

Administração produtora e reguladora – a primeira presta directamente os serviços que considera necessários para a satisfação de necessidades colectivas, enquanto que a Administração reguladora visa regular o funcionamento do mercado de forma a beneficiar os cidadãos. A Administração Pública moderna, inclusivamente em Portugal, é simultaneamente produtora ( serviços de saneamento, hospitais, escolas…) e reguladora ( regulação da actividade financeira e bancária, definição de regras na participação de privados na Saúde, etc.)

Administração burocrática e empresarial – a Administração burocrática segue uma actividade sem fins lucrativos e tem um modelo hierárquico e de funcionamento interno quase estático, baseando-se no conhecimento técnico dos seus funcionários. A Administração empresarial funciona sobre uma lógica de mercado, tem como objectivo o lucro e segue critérios económicos, podendo ser organizada  segundo a égide do Direito Público ( sector empresarial público) ou do Direito Privado. Exemplos institucionais de administração empresarial são a Caixa Geral de Depósitos, Estradas de Portugal, entre outras.

Administração de sacrífico e de prestação – a primeira é uma Administração agressiva, que visa satisfazer o interesse público com actos impositivos, limitando a liberdade dos administrados, obrigando-os a fazer prestações à Administração ( que têm de estar previstas na lei, como é evidente.). Os exemplos mais flagrantes são a Administração tributária, nomeadamente pela cobrança de impostos, ou a Administração policial.

A Administração de prestação não é coactiva e visa a produção de bens e prestação de serviços considerados essenciais para a melhoria das condições de vida dos cidadãos.

Administração de ordenação e de infra-estruturas –

A Administração de ordenação visa garantir a ordem colectiva, assumindo a sua acção numa lógica de prevenção de riscos para a segurança dos particulares, intervindo na liberdade destes. A Administração de ordenação tem vários graus de acção: por exemplo, em maior grau temos a protecção dos cidadãos de actos terroristas, em menor grau temos a fiscalização da qualidade dos produtos alimentares.

A administração de infra-estruturas, numa óptica intervencionista na sociedade, desenvolve “ uma actuação conformadora ou transformadora, numa visão renovadora do bem estar. (…) recorrendo à planificação e alicerçada num programa de políticas públicas no sector administrativo, mostrando-se susceptível de produzir decisões dotadas de efeitos reflexos numa pluralidade de pessoas.”(11)

Esta dicotomia está directamente relacionada com a dicotomia Administração de estratégica e de transformação: a administração de estratégica segue uma visão política da actividade administrativa, projectando soluções para a persecução das necessidades das pessoas – a Administração de transformação procura, utilizando meios mais técnicos, implementar o que a Administração estratégica tinha planeado. Os exemplo mais evidente destes dois tipos de Administração é a construção de grandes infra-estruturas, como aeroportos, estradas, caminhos de ferro… ou alterações legislativas de fundo ( ex: alteração dos estatutos universitários)

3. Tipos de Administração pelo procedimento adoptado

Administração unilateral e bilateral

A Administração unilateral é uma administração agressiva, que actua sem o consentimento das vontades alheias na constituição da decisão, executando as suas decisões unilateralmente, mas sempre sob o princípio da legalidade. O melhor exemplo de execução unilateral são os actos administrativos.

A Administração bilateral, pelo contrário, prefere que exista a participação no caso concreto das partes interessadas, ouvindo as opiniões destas e decidindo baseando-se num acordo de vontades, que pode ter variadas denominações. O exemplo mais frequente é o dos contratos entre Administração Pública e privados ( ex: concessão, contrato de empreitada de obras públicas.

Esta dicotomia está directamente relacionada com outras duas dicotomias: a de Administração impositiva vs Administração concertada(12), (a primeira impõe unilateralmente a sua vontade aos administrados e a segunda segue uma prespectiva mais democrática e inclusiva de administração), assim como a dicotomia Administração de subordinação vs Administração paritária (13) – a primeira obriga o destinatário das decisões a acatar a decisão da Administração, enquanto que a segunda consagra uma igualdade jurídica entre o cidadão e o Estado, o último reconhecendo direitos e oposições jurídicas activas ao primeiro.

Administração executiva e judiciária (14) – como anteriormente estudado na cadeira, a primeira tem como instrumento preferido a execução prévia das suas decisões, tendo uma “autotutela executiva”. As suas decisões podem ser impugnadas judicialmente, mas somente após a sua aplicação. A Administração judiciária não tem poder de autotutela e executa as suas decisões com o assentimento dos tribunais, se não existir consentimento entre Administração e administrado.

Administração transparente e opaca – como indica o título, a primeira é a que comunica as suas decisões e os seus regulamentos, assim como os seus procedimentos, de forma transparente aos cidadãos, como corolário de um Estado de Direito Democrático. A segunda “fecha-se em si mesma”, impondo “ uma distância de autoridade entre os seus serviços, titulares de uma postura de supremacia aos particulares, reduzidos à qualidade de súbditos ou meros administrados.” (15)

Os tipos de Administração pública segundo os efeitos produzidos

Administração de assistência e agressiva: - a Administração de assistência é aquela que confere posições jurídicas favoráveis aos seus destinatários, “ ampliando as já existentes ou removendo restrições  e quaisquer limitações ao exercício de posições jurídicas activas tituladas.” (16)

A Administração agressiva é aquela que produz efeitos que prejudicam as posições jurídicas activas dos administrados e reforçam as posições jurídicas passivas. Exemplos materiais destes efeitos são os aumentos de impostos ou a expropriação de bens.

Administração constitutiva e declarativa: -o primeiro tipo de Administração incumbe-se de uma função transformadora da sociedade, alterando a ordem jurídica ou situações jurídicas individuais. Essas alterações, segundo o ponto de vista do cidadão, podem ser tanto favoráveis como desfavoráveis.

A Administração declarativa não produz alterações na ordem jurídica, limitando-se a reportar realidades e factos. Exemplos são a emissão de registos civis ou certidões de habilitações académicas. (17)

Administração decisória e consultiva – a Administração decisória visa “dar resposta imediata aos interesses públicos a seu cargo”(18). A sua acção interfere directamente na esfera jurídica dos cidadãos e é caracterizada por decisões definitivas, elaborando regulamentos ou definindo o Direito aplicável ao caso concreto.

A Administração consultiva limita-se a dar um apoio técnico à Administração decisória, emitindo opiniões que visam aconselhar a Administração decisória para que esta tome a melhor decisão. Os instrumentos de acção preferidos da Administração consultiva são os pareceres e recomendações.

Administração preventiva e repressiva – estes dois tipos de Administração inserem-se numa perspectiva de prevenção de riscos ou de eliminação de riscos que ponham em causa o bom funcionamento da sociedade. Como o nome indica, a primeira prefere agir impedindo a produção de efeitos prejudiciais à sociedade, baseando-se em elementos que indiquem que tal possa vir a acontecer. Os exemplos mais ilustrativos são, entre muitos outros: a elaboração de planos contra catástrofes naturais, a vigilância de pessoas ou grupos suspeitos de crimes ou a limpeza das matas para evitar incêndios. (19)

A Administração repressiva destina-se a eliminar ameaças ( ou minorá-las, na medida do possível) que estão em curso ou que já foram consumadas, assim como de sancionar quaisquer possíveis responsáveis humanas. Exemplos são a detenção de criminosos, a instauração de processos disciplinares ou o auxílio a vítimas de catástrofes naturais.

Administração externa e interna – o âmbito destes dois tipos de administração é de fácil compreensão: a primeira produz efeitos fora da dos próprios órgãos da Administração Pública, influenciando a maioria ou a generalidade dos cidadãos. Os efeitos da Administração interna, pelo contrário, produzem-se somente no âmbito dos órgãos internos desta. Ex: despachos de ministros, regulamentos internos de instituições públicas, despachos do Director da Faculdade de Direito.

Administração nacional e transnacional – a Administração nacional é aquela cujas decisões têm eficácia dentro do território nacional, independentemente da nacionalidade do destinatário residente dentro de fronteiras nacionais. A Administração transnacional já é eficaz além do território nacional, exigindo que a Administração nacional colabore com Administrações de outros Estados para satisfazer interesses públicos que são eles também transaccionais. Um exemplo bastante ilustrativo é a a elaboração de acordos internacionais pelo Estado português com outros Estados ou organizações internacionais que regulam a circulação de pessoas, mercadorias e capitais.

(1)   – Freitas do Amaral, Curso…, págs 219 a 223

(2)   Paulo Otero, Manual…, pág. 202

(3)   Freitas do Amara, curso, pág.226 e seguintes

(4)   Paulo Otero, idem

(5)   Paulo Otero, Manual.., pág 205

(6)   Freitas do Amaral, pág 423 e seguintes

(7)   Freitas do Amaral, Curso,… pág 735 e seguintes

(8)   Freitas do Amaral, Curso, … págs. 361 e seguintes

(9)   Freitas do Amaral, Curso,… pág. 715 e seguintes

(10)                      Paulo Otero, Manual…, Pág. 211

(11)                      Idem, pág. 215

(12)                      Idem, págs 218 e 219

(13)                      Idem, pág.219 e 220

(14)                      Sobre a Administração executiva e a Administração judiciária, ver Freitas do Amaral, Curso…, págs. 99 a 120.

(15)                      Paulo Otero, Manual…, págs 221 e 222.

(16)                      Idem, pág. 222

(17)                      Idem, pág 223

(18)                      Idem ibidem

(19)                      Idem ibidem

Ricardo Mendonça