Esta publicação pretende esclarecer o papel dos institutos públicos no sistema administrativo português e como se insere na administração indireta, de acordo com o pensamento do Professor Diogo Freitas do Amaral no seu Curso de Direito Administrativo.
Os institutos públicos não são organismos exclusivos do sistema administrativo português, existindo em outros sistemas de Direito: em França são designados como estabelecimentos públicos, em Inglaterra como corporações públicas, nos Estados Unidos como agências administrativas e na Itália podem ser designados como fazendas públicas ou organismos paraestatais.
Em Portugal, o primeiro termo utilizado para designar institutos públicos foi serviços personalizados do Estado. Mais tarde, a doutrina portuguesa entendeu que esta não era a expressão mais correta, pois constituía uma das espécies do género de institutos públicos, existindo, por isso, outras. Portanto, todos os serviços personalizados do Estado são institutos públicos, mas nem todos os institutos públicos são serviços personalizados do Estado.
O Professor Freitas do Amaral define instituto público como uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carater não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.
O instituto público é uma pessoa coletiva pública (art.3º/4 e 4º/1 da LQPT) dotada de personalidade jurídica (art.3º/1 da LQIP). O instituto público é também uma pessoa coletiva de tipo institucional, sendo o seu substrato uma instituição e não uma associação, assentando numa organização de caráter material. O instituto público também se caracteriza por ser uma entidade criada para assegurar o desempenho de funções administrativas determinadas (art.8º da LQIP).
Por um lado, a missão de qualquer instituto é assegurar o desempenho de funções administrativas, ou seja, o desempenho de uma atividade pública de carater administrativo.
Quando a definição refere-se a funções administrativas determinadas, pretende-se que as atribuições dos institutos públicos não podem ser indeterminadas, não podem abranger uma multiplicidade genérica de fins, sendo, por isso, entidades de fins regulares – têm vocação especial. Para além disso, as funções dos institutos públicos têm caráter não empresarial, fazendo-se aqui a distinção entre institutos públicos e empresas públicas, pois as últimas têm uma atividade empresarial (art.3º/3 da LQIP).
Em último lugar, esta definição refere que as funções a desempenhar pelo instituto público são funções pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública. Isto significa que as funções que lhe são cometidas não lhe pertencem como funções proporias, devendo-se considerar-se funções que de raiz pertencem a outra entidade pública, salientando-se o carater indireto da administração indireta da administração exercida por qualquer instituto público.
As principais espécies de institutos públicos são as fundações públicas, os serviços personalizados e os estabelecimentos públicos.
O Professor Freitas do Amaral define fundação pública como sendo uma fundação que reveste natureza de pessoa coletiva pública. De acordo com a definição legal, as fundações públicas são pessoas coletivas de direito público, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprio e autonomia administrativa e financeira. As fundações públicas resultam de iniciativa pública, traduzidas em atos de direito público (art.50º da LQF). Para um instituto público ser designado como fundação deve ter parte considerável das receitas assente em rendimentos do seu património e dedicar-se a finalidades de interesse social (ou de acordo com o art.50º da LQF, interesses públicos de natureza social, cultural, artística ou outra semelhante).
Os serviços públicos são os serviços públicos de caráter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira (art.3º/1 e 2 da LQIP). A lei dá autonomia e personalidade jurídica para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituições independentes.
O mesmo autor também define os estabelecimentos públicos como institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam. Constituem estabelecimentos públicos as universidades públicas que não se converteram em fundações públicas de direito privado e os hospitais do Estado que não foram convertidos em entidades públicas empresariais (têm personalidade jurídica e autonomia, são serviços abertos ao publico, e efetuam prestações a quem delas careça, isto é, prestam cuidados médicos aos doentes ou acidentados.
Os institutos públicos encontram-se regulados na Lei nº3/2004, de 15 de janeiro – Lei-quadro dos Institutos Públicos, onde se contem a regulamentação genericamente aplicável aos institutos estaduais e regionais. A denominação “Lei-Quadro” deve ser entendida como traduzindo apenas a amplitude e os objetivos ordenadores da regulamentação, sem apontar para uma especial força jurídica.
Existe nos institutos públicos um substrato institucional autónomo. Serão portanto entidades juridicamente distintas do Estado e os seus órgãos dirigentes são, em princípios órgãos do instituo público e não órgãos do Estado; o seu pessoal é privativo do instituto público, não é funcionalismo do Estado, as suas finanças são para-estaduais, não são finanças do Estado e o seu património é próprio.
Tendo em conta os arts.4º, 6º, 9º, 15º, 16º, 18º, 41º, 42º, 51º, 53º e 54º da LQIP, pode concluir-se: os institutos públicos são pessoas coletivas públicas, que gozam de autonomia administrativa e financeira, criados mediante ato legislativo e modificados e extintos mediante ato de valor igual ou superior ao que os tenha criado. Possuem órgãos próprios, dos quais o principal é o conselho diretivo, sendo constituídos também por órgão dirigente do instituto público e órgão do Estado. Os seus serviços administrativos podem ser centrais e locais. Os institutos públicos estão sujeitos a uma intervenção do Governo bastante apertada, que se traduz nomeadamente em poderes de superintendência e tutela administrativa; estão sujeitos ao regime de direito público e ao CPA. O pessoal dos institutos públicos está sujeito ao regime de incompatibilidade de cargos públicos, sendo o regime laboral o dos trabalhados que exercem funções públicas. Os institutos públicos devem conceder ou delegar algumas das suas atribuições a entidades privadas, juntamente com os poderes necessários para o efeito. Os institutos públicos abrangidos pela LQIP devem ser designados como Institutos, IP ou Fundações, IP.
Catarina Fonseca, 28119
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