Evolução
Histórica das Empresas públicas
No
presente texto pretendo demonstrar um pouco sobre a evolução
histórica das empresas públicas em Portugal, inicio a minha
exposição enunciando os 3 períodos que nos permitem perceber o
porquê e de que modo as empresas públicas foram evoluindo no
panorama Nacional.
O
primeiro período será o que antecede o 25 de Abril de 1974, até
esta data as empresas públicas eram poucas e existiam já do passado
setecentista, sendo que algumas delas foram criadas por transformação
de velhos serviços públicos tradicionais, para obter ganhos de
eficiência e produtividade.
“Na
sequência das profundas alterações verificadas na composição e
nas regras de funcionamento do sector empresarial do Estado ao longo
dos últimos anos, procura-se com o presente diploma estabelecer um
regime quadro aplicável às entidades que, hoje em dia, mais
caracteristicamente integram tal sector…
As
soluções que agora se consagram são ditadas pela preocupação de
criar um regime muito flexível, suscetível de poder abranger as
diversas entidades que integram o sector empresarial do Estado e que
deixaram de estar submetidas à disciplina do Decreto-Lei n.º
260/76, de 8 de Abril (lei de bases das empresas públicas),
passando a atuar de harmonia com as regras normais do direito
societário”.
Este
diploma foi criado uma vez que o anterior já não satisfazia as
necessidades do sector empresarial do estado, visto que este tinha
sofrido inúmeras e profundas alterações, e também porque numa
fase final de vigência, já só se aplicava a um número muito
reduzido de empresas. Este decreto acaba também por ser revogado
pelo Decreto-Lei nº133/2013, de 3 de Outubro.
A
diferença fundamental entre este diploma e o diploma de 1976, é a
que este último só se ocupava de uma espécie de empresas públicas.
[2] Já o
diploma de 2013 e também o seu antecessor de 1999, visavam regular
genericamente o sector público empresarial e este distingue ainda
três espécies de empresas que dele fazem parte, as
empresas públicas sob forma privada,
que são sociedades controladas pelo estado, as
empresas públicas sob forma pública,
também chamadas de entidades públicas empresariais, e por fim as
empresas privadas
participadas pelo Estado
que são empresas públicas, mas que integram o sector empresarial do
estado.
Este
decreto de 2013, não significou uma rutura com o Decreto-lei nº
558/99, uma vez que se manteve a distinção entre duas categorias de
empresas públicas. No entanto este novo diploma trouxe um reforço
dos poderes de intervenção do governo na gestão financeira das
empresas, principalmente do ministro das finanças, isto acontece
tendo como objetivo controlar o problema do forte endividamento de
empresas públicas que ameaçavam não só a sua visibilidade
económica, como também o cumprimento dos objetivos do estado em
matéria de défice orçamental e de divida pública.
Esta
breve exposição permite-nos ter uma ideia da evolução das
empresas públicas no direito português, no entanto penso ser ainda
necessário referir o conceito de empresas públicas. Infelizmente o
direito português não ajuda à elaboração deste conceito. O
decreto-lei nº 133/2013, que não apresenta um conceito unitário,
ficando pela definição de duas espécies principais de empresas
públicas, mas permite no entanto retirar deste diploma elementos que
permitam a elaboração de um conceito de empresa pública. Sendo
eles:
-
A forma jurídica da empresa pública é irrelevante para a definição
do respetivo conceito, uma vez que há empresas públicas sob a forma
de pessoas coletivas públicas, e há empresas públicas que não são
sociedades comerciais, que constituem pessoas coletivas privadas.
-
As empresas públicas sob forma pública têm direção e capitais
públicos.
-
As empresas públicas sob forma privada caracterizam-se pela sua
subordinação à “Influência dominante” do Estado, a qual pode
resultar da “maioria do capital” da “maioria dos direitos de
voto”, do direito de “dedignar ou destituir a maioria dos membros
dos órgãos de administração ou de fiscalização”, bem como da
disposição de “participações qualificadas ou de direitos
especiais que permitam influenciar de forma determinante os processos
decisórios ou as opções estratégicas da empresa”.[3]
(D.L. nº 133/2013, art.9º, nº1).[4]
Concluindo,
de tudo isto parece resultar que existem dois elementos que permitem
determinar o conceito de empresa pública, isto de acordo com a lei
portuguesa atual. Primeiro a empresa pública é uma empresa em
sentido económico, e em segundo o seu carácter público não lhe
advém apenas do facto de a maioria do capital pertencer a entidades
públicas, mas pode resultar em alternativa da titularidade por tais
entidades de direitos especiais de controlo que lhes deem sobre a
empresa uma influência dominante.
Para
Diogo Freitas do Amaral, as empresas públicas seriam “organizações
económicas de fins lucrativos, criadas e controladas por entidades
jurídicas públicas”.[5]
Por
último exponho ainda a questão de saber qual a missão das empresas
públicas. De acordo com o D.L nº 558/99 a missão das empresas
públicas encontrava-se legalmente definida:
|
“Artigo
4.º
Missão das empresas públicas e do sector empresarial do Estado |
|
A
atividade do sector empresarial do Estado deve orientar-se no
sentido da obtenção de níveis adequados de satisfação das
necessidades da coletividade, bem como desenvolver-se segundo
parâmetros exigentes de qualidade, economia, eficiência e
eficácia, contribuindo igualmente para o equilíbrio económico e
financeiro do conjunto do sector público.”
|
No
entanto no diploma de 2013 não se encontra norma análoga, mas “ o
princípio da dupla missão das empresas públicas mantém-se
plenamente válido. Com efeito, atendendo, por um lado, à natureza
empresarial destas organizações, e por outro lado à sua integração
no âmbito da administração estadual indireta, resulta clara a sua
dupla missão”
Missão
esta que se divide em missão económica financeira, uma vez que as
empresas públicas tem como objetivo contribuir para o equilíbrio
económico-financeiro
[6] do sector
público, e na missão social, ou seja de obtenção de níveis
adequados de satisfação das necessidades coletivos.
Carolina
Rosa nº28239
[1]
Comunidade Económica Europeia
[2]
(que até à data seriam as únicas que se revelavam importantes, que
seriam as empresas públicas sob forma pública, ou seja, as que eram
juridicamente institutos públicos);
[3]
Expressões retiradas do livro de Amaral, Diogo Freitas do, “Curso
de Direito Administrativo”, volume I, 2015, 4º Edição , edições
almedina, S.A;
|
[4]
“Artigo
9.º Influência dominante
|
|
1
- Existe influência dominante sempre que as entidades públicas
referidas nos artigos 3.º e 5.º se encontrem, relativamente às
empresas ou entidades por si detidas, constituídas ou criadas, em
qualquer uma das situações seguintes:
a) Detenham uma participação superior à maioria do capital; b) Disponham da maioria dos direitos de voto; c) Tenham a possibilidade de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou do órgão de fiscalização; d) Disponham de participações qualificadas ou direitos especiais que lhe permitam influenciar de forma determinante os processos decisórios ou as opções estratégicas adotadas pela empresa ou entidade participada. “ [5] Encontramos uma definição diferente no Prof. Doutor Jorge Manuel Coutinho de Abreu;
[6]
Encontramos este princípio no art.24º nº1 do estatuto atual,
nos termos do qual o governo aprova as orientações estratégicas
para as empresas públicas, tendo em vista o equilíbrio económico
e financeiro do sector empresarial do Estado.
|
- Amaral, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, volume I, 2015, 4º Edição, edições almedina, S.A;
- http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=1992&tabela=leis;
- Otero, Paulo “Manual de Direito Administrativo”, volume I, edições almedina, S.A;
- http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=591&tabela=leis;
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