De modo a manter a formatação do nosso relatório, deixamos aqui o link para o Arquivo PDF onde o mesmo se encontra. Neste poderão realizar o download do nosso trabalho.

Atenciosamente,

Beatriz Lourenço
Beatriz Sousa
Carla Costa
Catarina Santos
Margarida Bento
Maria Tomazinho
Ricardo Mendonça

As Pessoas Coletivas de Utilidade Pública

Para chegarmos ao tema principal deste texto, que se prende com as pessoas coletivas de utilidade pública, é necessário fazer uma contextualização destas mesmas entidades, no sentido em que estas se inserem na categoria das instituições particulares de interesse público. Deste modo, importa fazer um pequeno esclarecimento quanto a essas instituições, para depois nos focarmos nas pessoas coletivas de utilidade pública.

Podemos dizer que as instituições particulares de interesse público são entidades privadas, criadas por iniciativa particular, com base em atos de direito privado, que prosseguem fins de interesse público. Desta maneira, por prosseguirem fins de interesse público, mas serem, ao mesmo tempo, entidades ou pessoas coletivas privas, apresentam um regime formado, em parte por normas de direito privado, e em parte por normas de direito administrativo.

Freitas do Amaral apresenta três motivos relacionados com a existência destas entidades e com o regime que se lhes aplica, que nos parece pertinente referir. Em primeiro lugar, faz referência ao apelo, por parte da Administração, aos capitais particulares e ao encargo de empresas privadas para o desempenho de função administrativa, como no caso das concessões de obras públicas. Isto prende-se com o facto de a Administração não poder dar conta de todas as tarefas que é necessário desenvolver em prol da coletividade. Depois, aponta para a submissão de determinadas coletividades privadas a uma fiscalização permanente ou a uma intervenção por parte da Administração Pública, por serem, de facto, relevantes no plano do interesse coletivo. Apresenta, neste caso, o exemplo das sociedades de interesse coletivo, no âmbito das quais é designado um delegado do Governo. Por fim, faz referência à admissão por parte da lei da criação de entidades privadas, em determinadas áreas de atividade, por iniciativa particular com o objetivo de prosseguirem tarefas de interesse geral. Estas seriam realizadas em simultâneo com a realização de atividades idênticas pela Administração Pública, dando exemplo das instituições de assistência.

Através destas razões apercebemo-nos, desde logo, do vasto contexto do conceito de instituições particulares de interesse público, de tal modo, que é possível estabelecer subdivisões em várias espécies ou categorias. Freitas do Amaral propõe uma síntese de quatro categorias: sociedades de interesse coletivo; pessoas coletivas de mera utilidade pública; instituições particulares de solidariedade social e pessoas coletivas de utilidade pública administrativa. Tendo em conta que as três últimas categorias podem inserir-se no conceito de pessoas coletivas de utilidade pública, ficamos, desta maneira, essencialmente com duas grandes subdivisões: sociedades de interesse coletivo e pessoas coletivas de utilidade pública.

Podemos agora centrar-nos no tema principal das pessoas coletivas de utilidade pública, uma vez que já verificámos o contexto em que se inserem, que de facto, tem relevância para o seu entendimento.

Em primeiro lugar, há que chamar a atenção para o facto de as pessoas coletivas de utilidade pública se distinguirem das de utilidade particular. Assim, podemos definir as primeiras como “as associações e fundações de direito privado que prosseguem fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração Central ou Local, em termos de merecerem da parte desta a declaração de «utilidade pública»”; conforme consta do decreto-lei que regula estas pessoas coletivas – D.L n.º460/77, de 7 de novembro.

Da definição fornecida decorre que a pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas, que têm de prosseguir fins não lucrativos, de interesse geral, quer de âmbito nacional, quer local. Para além disto, têm de cooperar com a Administração Pública no desenvolvimento desses fins, necessitando também de uma declaração de utilidade pública por parte da Administração, sem a qual não se integram nesta categoria de “utilidade pública” de pessoas coletivas.

Distinguem-se visivelmente das sociedades de interesse coletivo, de fim lucrativo, podendo também referir que do ponto de vista jurídico as pessoas coletivas de utilidade pública assumem sempre a forma de associações, fundações ou cooperativas; enquanto que no outro tipo de entidades, estas são, em regra, sociedades. Tendo tudo isto em consideração, podemos incluir nesta categoria as Misericórdias; associações de bombeiros voluntários; os lares de idosos; creches; a Fundação Gulbenkian, entre outros.

Dentro desta categoria podem surgir várias classificações, em função do critério utilizado. Quanto à natureza do substrato dividem-se em associações, fundações e cooperativas. Quanto ao âmbito territorial em que atuam podem ser de utilidade pública geral, regional ou local, em correspondência com a prossecução de fins de interesse nacional, que interessem apenas a uma região ou a uma dada autarquia. Ainda quanto ao regime jurídico subdividem-se em três espécies: pessoas coletivas de mera utilidade pública; insituições particulares de solidariedade social e pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, por proposta de Freitas do Amaral.

Olhando individualmente para cada uma, podemos dizer que as primeiras, as pessoas coletivas de mera utilidade pública são reguladas pelo Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, de onde se pode retirar um certo número de benefícios e isenções, juntamente com alguns deveres e limitações. No entanto, a intervenção da Administração no seu funcionamento é mínima, não envolvendo tutela administrativa, nem controlo financeiro. Para além disto, deve ter-se ainda em conta que o conteúdo desta categoria se determina pela negativa ou por exclusão de partes. Ou seja, compreendem todas as pessoas coletivas de utilidade pública que não estejam inseridas nas outras duas categorias e que prossigam quaisquer fins de interesse geral, que não correspondam aos fins específicos dessas mesmas duas outras categorias.

As instituições particulares de solidariedade social relacionam-se com o dever moral de solidariedade e de justiça entre os indíviduos e, por isso, relacionam-se com fins de apoio a crianças e jovens; apoio à família; integração social e comunitária; proteção na velhice; promoção da saúde, educação, entre outros. Encontram-se reguladas no Decreto-Lei 119/83, de 25 de fevereiro, onde para além de se identificar privilégios e restrições especiais, é também possível constatar o direito ao apoio financeiro do Estado e a sujeição à tutela administrativa deste.

Quanto à última categoria ou espécie, as pessoas coletivas de utlidade pública administrativa são pessoas coletivas que, não sendo instituições particulares de solidariedade social, prosseguem alguns dos fins previstos no artigo 416.º do Código Administrativo. É neste código, pois, que se encontram reguladas, de onde se destaca a tutela administrativa e o controlo financeira do Estado. Pertencem a esta espécie associações humanitárias que visem socorrer feridos, doentes; a extinção de incêncios.

Continuando no ponto relativo ao regime jurídico, é possível retirar traços fundamentais e gerais do Decreto-lei n.º460/77, de 7 de novembro. Podemos, assim, referir que as pessoas coletivas de utilidade pública têm de estar registadas numa base de dados da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros; gozam de isenções fiscais previstos nas leis tributárias; podem requerer a expropriação por utilidade pública, mesmo urgente dos terrenos de que necessitem para prosseguir os seus fins. Para além disto, têm de enviar anualmente à Administração quaisquer informações solicitadas.

Estes traços estão, portanto, associados às três espécies atrás referidas, havendo, no entanto, como se percebe outros traços específicos a considerar quanto às duas últimas categorias referidas. Assim, as instituições particulares de solidariedade social estão abrangidas por princípios como o do apoio do Estado e Autarquias Locais; por regras sobre a criação, organização, gestão e extinção, bem como por normas sobre fiscalização administrativa, que lhes são próprios e característicos. Quanto às pessoas coletivas de utilidade pública administrativa há a destacar a sujeição dos seus atos e atividades às regras de contabilidade pública, ao controlo do Tribunal de Contas e à fiscalização dos tribunais administrativos.

Para finalizar é importante abordar a questão que se prende com o saber se as pessoas coletivas de utilidade pública podem ser consideradas elemento da Administração Pública, no seu sentido orgânico, ou não.

São apresentadas: uma tese clássica, sustentada por Marcello Caetano e uma tese que à primeira se opunha, sustentada por Afonso Queiró. A tese clássica defendia que estas pessoas coletiva eram de direito privado e não público, por terem origem em inciativa de particulares, onde os fins eram, também, por eles determinados, mas cujo o reconhecimento resultava de ato do Poder Público. A tese de Afonso Queiró já considerava estas entidades como entidades de direito público, integradas na Administração, por estarem sujeitas, no essencial, a um regime jurídico de direito público, como por exemplo, a submissão à tutela administrativa; a aplicação ao respetivo pessoal do regime do funcionalismo público, no caso das pessoas coletivas de utilidade pública administrativa.

Para concluir, do ponto de vista de Freitas do Amaral surgiram, após o 25 de Abril, alguns preceitos e decretos com o sentido de considerar todas as pessoas coletivas de utilidade pública, como entidades privadas que cooperam com a Administração, e não como elementos integrantes desta. Assim, conclui Freitas do Amaral, que estas entidades não se integram na Administração como seus elementos.

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas. – Curso de Direito Administrativo. 4-ª Edição. Coimbra: Edições Almedina, 2015. pp 583-611.

Catarina Madeira n.º 28263

As Pessoas Coletivas Públicas

As Pessoas Coletivas Públicas

Na Administração Pública avultam as chamadas pessoas coletivas públicas ou de Direito Público, sendo que ambas estas expressões são utilizadas pelo legislador.

O núcleo essencial da Administração Pública são as pessoas coletivas públicas, pelo que importa distinguir as pessoas coletivas públicas das pessoas coletivas privadas. Existem múltiplos critérios que ajudam nesta distinção tais como a iniciativa da criação da pessoa coletiva e o seu fim prosseguido, a capacidade jurídica, o regime jurídico global, a subordinação ou não da pessoa coletiva ao Estado, a obrigação da pessoa coletiva existir e ainda o exercício ou não da função administrativa do Estado pela pessoa coletiva.

O professor Marcelo Rebelo de Sousa considera que os critérios relativos ao fim prosseguido e à necessidade dessa prossecução são aceitáveis, optando por afastar os outros. O professor Diogo Freitas do Amaral partilha da opinião na qual, para que esta distinção seja feita corretamente, devemos adotar um critério misto (que combine a criação, o fim e a capacidade jurídica). É certo que a pessoa coletiva pública prossegue um interesse público e carateriza-se por ter de existir para o prosseguir. Relevante será dizer que o interesse público não tem o mesmo significa que interesse social. Só estamos perante interesse púnlico quando as necessidades a satisfazer são coletivas e o processo de satisfação é assumido pela coletividade, ela própria.

Após esta introdução é possível definir a pessoa coletiva pública como a pessoa coletiva que participa, de forma imediata e necessária, por direito próprio, no exerccício da função administrativa do Estado-coletividade. Ainda dentro deste conceito refere o professor Diogo Freitas do Amaral que são pessoas coletivas públicas «as pessoas coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, e por isso dotadas em nome próprio de poderes e deveres públicos».

Cabe agora explicar os vários elementos que constam da definição dada acima: primeiramente, tratam-se de entidade criadas por iniciativa pública, isto é, nascem de uma decisão pública, regida pelo direito público (a iniciativa não pode criar pessoas coletivas já existentes) e por último, as pessoas coletivas são criadas para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos sendo que daqui decorre que as pessoas coletivas públicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse público e não para quaisquer outros fins (o interesse público não pode deixar de estar incluído nas atribuições de uma pessoa coletiva).

Podemos enunciar várias espécies de pessoas coletivas que se encontram enunciadas no art. 4º/2 do CPA: O Estado, os institutos públicos, as empresas públicas (na modalidade de entidades públicas empresariais), as associações públicas, as entidades administrativas independentes, as autarquias locais e as regiões autónomas.

De notar que: das espécies de pessoas coletivas desparecem as províncias ultramarinas e os organismos corporativos e surgem as regiões autónomas e as associações públicas.

O professor Marcelo Rebelo de Sousa divide esses mesmos critérios em Administração estadual indireta (na qual se incluem os institutos públicos, de prevalência patrimonial e as associações públicas, de prevalência pessoas ou associativa) e em Administração autónoma em relação ao Estado (que inclui as autarquias locais, onde se inclui o poder local e as regiões autónomas dos Açores e da Madeira.

Relativamente à classificação das mesmas mantém-se a tripartição entre pessoas coletivas de população e território (ou de tipo territorial), de tipo institucional e de tipo associativo.

Existem várias classificações de pessoas coletivas públicas. Em primeiro liugar cabe atender ao critério do elemento determinante no substrato, chamando-se pessoas coletivas associativas/corporativistas aquelas em que predomina o elemento pessoal (as autarquias locais ou associações públicas) e institucionais aquelas em que predomina o elemento patrimonial (empresas ou fundações públicas).

No seguimento desta primeira classificação surgem ainda outras três classificações, estas relativas aos fins ou atribuições. Se o critério for o da amplitude dos fins, a questão coloca-se entre pessoas coletivas de fins genéricos (como as regiões autónomas) e pessoas coletivas de fins específicos (como por exemplo as empresas públicas). Quanto à relação entre os funs prosseguidos é possível distinguir  pessoas coletivas de fins altruísticos (como as fundações) daquelas que prosseguem fins egoístas (como as regiões autónomas ou as associações). Existe ainda um terceiro critério onde releva a natureza lucrativa (como as empresas) das não-lucrativas (como acontece com a grande maioria das entidades públicas em Portugal).

Parece-me ainda relevante, e para concluir, que se separe as pessoas coletivas dependentes do Estado-Administração, as pessoas coletivas indiretamente dependentes do Estado-Administração e as pessoas coletivas autónomas dele:

1. O Estado-Administração não prossegue interesses próprios;
2. As pessoas coletivas indiretamente dependentes visam prosseguir interesses próprios e outros interesses do Estado-Administração (sendo este que prevalece);
3. As pessoas coletivas autónomas do Estado-Administração asseguram, única e exclusivamente, interesses próprios, diversos do Estado-Administração.

O nº 1 exerce três modalidades de poderes: de direção (mais propriamente, dar ordens), de superintendência (dar instruções) e de tutela (controlo). O nº 2 exerce apenas poderes de superintendência e de tutela. O nº 3 exerce estritamente o poder de tutela.

BIBLIOGRAFIA:

• AMARAL, Diogo Freitas do, "Curso de Direito Administrativo", volume I, 2015, 4ª Edição, edições almedina, S.A;
• SOUSA, Marcelo Rebelo de e MATOS, André Salgado, "Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais", Tomo I (3ª edição), Dom Quixote, 2008.

A organização vertical da Administração Pública

A organização vertical da Administração Pública

1. - Diferentes tipos de organização dos serviços públicos

A organização dos serviços públicos dá-se de acordo com três critérios, gerando assim uma divisão entre: (i) organização horizontal – correspondente à especialização segundo o tipo de actividades a desempenhar; (ii) organização territorial – que implica a distinção entre organização central e periférica, consoante o âmbito nacional ou circunscrito dos serviços; (iii) organização vertical – correspondente à hierarquia administrativa.

2. - Conceito de hierarquia administrativa

                Afigura-se-nos que o conceito mais preciso de hierarquia é o apresentado pelo Professor Freitas do Amaral onde esta “é o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subordinado o dever de obediência”.

               Será também de salientar que o modelo de organização vertical é apenas um dos vários modelos existentes de organização da administração, podendo estes ser p.e. colegiais. Contudo, constituí a utilização deste modelo por nós adoptado herança já antiga proveniente da Civilização Ocidental, por via do Império Romano e da Igreja Católica.

3. - Espécies de hierarquia administrativa

               É possível estabelecer a existência de dois tipo diferentes de hierarquias, a) a hierarquia interna – que designa a divisão vertical de tarefas entre os diferentes agentes de um mesmo serviço; e b) a hierarquia externa – que consiste na divisão vertical de tarefas entre os diferentes órgãos.

4. - Os poderes do superior

               Nas relações hierárquicas possuem os superiores hierárquicos um conjunto de poderes, entre os quais são de destacar os seguintes:

(i)              O poder de direcção, que consiste essencialmente na faculdade de dar ordens e instruções ao subordinado: consistindo a diferença entre estes dois conceitos no facto de as primeiras corresponderem a comandos individuais e concretos, ao passo que as segundas consistem em comandos gerais e abstractos;

(ii)            O poder de supervisão, que engloba por regra a capacidade de confirmar, revogar ou suspender os actos do subordinado; sendo discutida a inclusão ou não dos poderes de substituição e modificação dentre deste elenco. É conveniente também notar que ainda que estas o superior hierárquico possuísse as duas últimas capacidades, elas estariam sempre vedadas caso o subordinado possuísse competência exclusiva sobre as matérias a que estas dissessem respeito;

(iii)           O poder disciplinar, que se concretiza através da aplicação de sanções disciplinares ao subordinado em virtude das infracções deste à disciplina da função pública;

5. - O dever de obediência

Numa relação directa com o poder de direcção do superior hierárquico encontra-se o dever de obediência do subordinado, isto é o dever de acatar e cumprir as ordens do legítimo superior hierárquico relativas a matéria de serviço e que revistam a forma legal necessária. Verificando-se portanto a existência de três requisitos cumulativas para que se possa falar na existência do dever de obediência.

Contudo, esta estes requisitos são apenas de ordem extrínseca, não impondo sobre o subordinado a obrigação de cumprir uma ordem que foi transmitido de forma irregular.

Levanta-se porém a necessidade de ligar com as situações onde existe uma legalidade extrínseca, mas havendo concomitantemente uma ilegalidade intrínseca, configurado o acto a praticar pelo subordinado um acto ilícito. Digladiaram-se acerca desta questão duas correntes diferentes.

A corrente hierárquica sustenta que não compete ao funcionário apreciar a legalidade da ordem recebida, caso contrário estaria a ser destruída logo à partida toda a relação hierárquica, já que ficaria implícita a possibilidade da interpretação da lei realizada pelo subordinado prevalecer sobre a do seu superior hierárquico. Esta corrente admitia contudo o direito de respeitosa representação onde poderia o subalterno expor as suas dúvidas ao seu superior, tendo, contudo, caso este reiterasse a ordem que a cumprir.

Já a corrente legalista afirma que o funcionário não tem que obedecer às ordens que considere ilegais. Esta corrente engloba diversas opiniões, desde uma concepção mais restrita onde o funcionário apenas pode desobedecer legitimamente a uma ordem caso o cumprimento da mesma implicasse um acto criminoso; até uma concepção ampliativa onde nunca seria devida obediência ao superior nestes casos ( de ilegalidade), pois a  lei encontra-se acima destes.

Alguns dos argumentos usados para apoiar a primeira corrente dizem respeito à possibilidade de responsabilização do funcionário pela execução das ordens caso estas se viessem a revelar ilegais e possuísse ele a possibilidade de não as cumprir; bem como a falta de conhecimento das leis e preparação jurídica que é mais provável de se verificar no subordinado do que no superior; é também referido que em casos extremos, a possibilidade de exclusão ao dever de obediência pode até resultar numa perda de confiança dos executores nos dirigentes, bem como numa preparação menos escrupulosa das ordens por estes.

               Já o principal pilar da argumentação desta segunda corrente corresponde ao respeito que é necessário ter pelo princípio do Estado de Direito Democrático (presente no art.2º da CRP) e pelo princípio da legalidade da actuação da Administração Pública (presente no art. 266º/2 da CRP).

               Mais importante, contudo, será a identificação da corrente efectivamente consagrada pelo ordenamento jurídico português. Vindo este estipular nos artigos 271º/ 2 e 271º/3 da CRP, bem como no art. 10º do Estatuto Disciplinar da Função Pública os traços essenciais do regime jurídico, que consiste essencialmente no seguinte:

(i)              Cessa o dever de obediência se o cumprimento da ordem em questão implicar a prática de um crime pelo subordinado;

(ii)            Se o subordinado tiver determinada ordem recebida por ilegal, mas esta ilegalidade não constituir um crime pode reclamar ou exercer o direito de respeitosa representação, pedindo ao seu superior hierárquico uma confirmação por escrito da ordem que considera ilegal;

(iii)           Caso a demora suscitada pela confirmação da ordem por escrito não acarreta qualquer prejuízo para o interesse público, pode o subordinado aguardar, executando-a somente após a recepção da confirmação;

(iv)           Na eventualidade da demora suscitada vir a prejudicar o interesse público deverá o subordinado mencionar os termos exactos da ordem e do pedido de confirmação, bem como da impossibilidade de satisfação deste último, procedendo posteriormente ao cumprimento da ordem;

Cumprindo o subordinado estas disposições ficará excluído da responsabilidade pelos prejuízos causados pelo eventual cumprimento da ordem.

Bibliografia

Diogo Freitas do AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2015

 João CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª Edição, 2009

Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. I

Marcello CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II



Miguel Romano, n.º 28159

Institutos Públicos

Administração Indirecta do Estado

Tendo como fim a prossecução do interesse público e, sendo este por si, uma tarefa exigente, a Administração Pública viu-se na necessidade de recorrer à descentralização institucional, de forma a servir o seu objectivo com proximidade e, consequente, eficiência.

Nas palavras de Diogo Freitas do Amaral, a Administração Estadual Indirecta existe em resultado do constante alargamento e da crescente complexificação das funções do Estado e da vida administrativa.

A Descentralização Indirecta do Estado, aqui em causa, é o reflexo dessa mesma prossecução estadual que sendo, desta forma, realizada através da devolução de poder, autonomia administrativa e financeira a entidades (personalizadas e tecnicamente especializadas) que não o Estado, garante a exequibilidade do sistema. No entanto, a par e passo destas, o Estado continua a ter sobre as anteriores poder de intervenção, uma vez que as financia, direcciona, nomeia, demite, fiscaliza e responsabiliza.

Ressalvemos, desde já,  a razão de ser da utilização do conceito entidade e não entidade pública, dado que o Professor Regente Vasco Pereira da Silva alerta para a necessidade actual de corrigir um antigo erro: “(...) esta definição de Administração Indirecta que se encontra nos manuais de Direito Administrativo tem que ser corrigida, porque podem ser, também, entidades privadas, pessoas colectivas privadas.”.

Os Institutos Públicos, que aqui nos propomos a tratar em exclusivo, consubstanciam, bem como as empresas públicas, uma forma da supramencionada descentralização.

Ora vejamos:

Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral, o instituto público é uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública.

O instituto público é uma pessoa colectiva pública (art.º 3.º/4 e art.º 4.º/1 da Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro - Lei Quadro dos Institutos Públicos), dotada de personalidade jurídica (art.º 3.º/1 do mesmo diploma), que assenta sobre uma organização de carácter material (substracto institucional).

Esta entidade encontra-se na incumbência de assegurar o desempenho de uma actividade pública de carácter administrativo (art.º 8.º da LQIP). Não havendo, desta forma, institutos públicos que operem funções públicas não administrativas - das quais a legislativa ou jurisdicional - e, muito menos, funções privadas. A definição aponta, ainda,  a obrigatoriedade de serem determinadas, não podendo acolher uma multiplicidade genérica e, ainda, descricionária de fins. Ao contrário do Estado, autarquias e regiões autónomas (de vocação geral), cujos fins são aqueles que satisfaçam os respectivos interesses, os institutos públicos (de vocação especial) têm fins singulares respeitantes a matéria especificamente atribuida por lei (art.º 8.º/3 da LQIP).

As funções desempenhadas são indirectas (art.º 2.º/1 da LQIP) – não são propriamente suas, pertencem antes a outra entidade - de carácter não empresarial (art.º 3.º/3 da LQIP). Note-se a particularidade dos subinstitutos públicos que permite a possibilidade das funções atribuídas aos institutos públicos se desdobrarem e transferirem, em parte, para outro instituto público menor. Exemplo ilustrativo típico deste último caso são os serviços sociais universitários.

Os institutos públicos não podem, de forma alguma, ser confundidos com fundos e serviços autónomos que não têm personalidade jurídica, pois integram-se no Estado, prefazendo a administração estadual directa central e local, ou institutos de utilidade pública que são pessoas colectivas privadas. Ainda se distinguem das associações públicas, uma vez que , estas últimas, têm carácter associativo. E das empresas públicas, cuja actividade é empresarial.

Saliente-se, agora, a querela doutrinária em matéria de natureza da entidade a tratar, onde predominam duas concepções:

1ª Institutos públicos como substrato institucional autónomo.

Reconhecidamente mais disseminada, pois foi preconizada por Marcello Caetano e Diogo Freitas do Amaral, guarda nos institutos públicos um substrato institucional autónomo, diverso do Estado e, assim, dirigido por órgãos próprios, ao qual a lei confere personalidade jurídica – a lei cria um sujeito de direito, com base numa instituição, podendo ser um serviço, um património ou um estabelecimento. Como manifesto da sua autonomia “decisória, patrimonial e financeira” (Vasco Pereira da Silva), além de ter a seu cargo, estatutariamente, a prossecução de interesses públicos estaduais (administração estadual indirecta), podem ter, com limites, interesses públicos próprios e, mesmo, contrários aos do Estado, podendo, consequentemente, impugnar actos de órgãos do Estado ou interpor ações contra este último.

2ª Institutos públicos como órgãos com personalidade jurídica.

Sob influencia do direito canónico e do direito público britânico, existe um primeiro sector doutrinário, ao qual pertence relevantemente Afonso Queiró, tendente a assumir que os institutos públicos não são entidades jurídicas distintas do Estado, com um substracto institucional autónomo e interesses públicos próprios, mas tão-só e apenas simples órgãos do Estado, com personalidade jurídica para efeitos (principalmente patrimoniais) de direito privado. Nesta linha de pensamento, é afirmado que a maioria dos institutos públicos tem como denominação oficial uma designação mais própria de um órgão do que de uma pessoa ou entidade. Desta forma, estes cingem-se aos interesses públicos do Estado, não sendo possível a impugnação de actos do Estado ou a interposição de acções contra o último.

Diogo Freitas do Amaral, como anteriormente indicado, perfilha a primeira, sob os seguintes argumentos:

A técnica da personificação de órgãos não é anormal, mesmo que, na maioria dos casos, a lei portuguesa não personifique órgãos, mas substractos autónomos (do tipo serviço, fundação ou estabelecimento), reconhecendo-lhes limitadamente a titularidade de interesses públicos próprios oponíveis ao Estado;

A denominação dos institutos públicos tem razões histórias, políticas, e não fundamento jurídico;

É recorrente na linguagem jurídica designar uma entidade pelo seu órgão principal ou local físico onde se encontra;

Não é adequado afirmar que a personalidade jurídica destes organismos existe apenas para efeitos de direito privado, uma vez que eles gozam de capacidade de direito público, os seus actos, contratos e responsabilidade por danos a terceiros pertencem ao perímetro do Direito Administrativo e respectiva jurisdição.

Orgãos

Os institutos públicos têm como órgãos o conselho directivo (arts.º 18.º a 25.º da LQIP), um fiscal único responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial (arts.º 26.º a 28.º) e ainda pode ter um conselho consultivo, que apoia, consulta e participa na definição das linhas de actuação do instituto, bem como nas tomadas de decisão do conselho directivo (arts.º 29.º a 32.º).

Tutela administrativa      

 De acordo com o art.º 7.º da diploma em epígrafe, cada instituto está adstrito a um departamento ministerial. Caso haja partilha ou repatição da tutela por mais de um ministro, “considera-se adstrito ao ministério cujo membro do Governo sobre ele exerça poderes de superintendência”. O poder de tutela (art.º 41.º da LQIP) é aquele que é detido pelo Estado-Administração e consiste “no controlo da gestão de outra pessoa colectiva integrada na Administração Pública (...), visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua actuação”(Marcelo Rebelo de Sousa).

Os poderes de tutela são muito variados, a saber:

tutela autorizativa - caso mais grave em que este poder se manifesta de forma mais vigorosa - incide sobre o controlo de um acto;

tutela ratificativa que consiste na mera verificação, por parte do governo, de correpondência com as suas orientações.

Aqui, o governo tem poderes sancionatórios, podendo instaurar um inquérito disciplinar que apura o exercício da entidade.

Superintendência

O Professor Marcelo Rebelo de Souda define-a como “um poder por lei conferido ao Estado-Administração para definir os objectivos e orientar a actuação de outras pessoas colectivas públicas”, tratando-se, então, de um poder de orientação, fixação de objectivos e não de intervenções na gestão, como acontece no âmbito da tutela. Este encontra-se consagrado no art.º 42.º da LQIP.

Responsabilidade

Quanto à responsabilidade (art.º 43.º LQIP), esta postula a sujeição dos titulares dos órgãos dos institutos públicos e os seus trabalhadores, pelos actos e omissões que pratiquem no exercício de funções, à respectiva responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira. Neste quadro, dá-se o apuramento de responsabilidades, que pode culminar na demissão ou exoneração daquela entidade.

    Quanto às espécies de institutos públicos, conhecem-se:

os Serviços Personalizados

Segundo Paulo Otero são estruturas orgânicas administrativas do tipo burocrático (com fins de gestão) ou prestador (com fins de prestação de bens e serviços) a que a lei atribui personalidade jurídica de direito público e, de acordo com Marcello Caetano, são departamentos administrativos.

Os serviços personalizados são serviços dotados por lei de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira para que, funcionando aparentemente como instituições independentes, desempenhem com maior eficácia as funções que lhes competem.

Ex.: hospitais públicos, institutos politécnicos, entre outros;

as Fundações Públicas

Segundo Diogo Freitas do Amaral são pessoas colectivas de direito público, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprio e autonomia administrativa e financeira (art.º 49.º/1 da LQF, art.º 3.º/1 e 2 da LQIP).

Paulo Otero, por sua vez, acrescenta o facto de poderem ser “serviços sociais existentes ao nível dos diversos ministérios, desde que dotados de personalidade jurídica, e diversas instituições subjectivas integradas na estrutura da Segurança Social”.

Ex.: o Fundo de Abastecimento (financiado pelas receitas provenientes de impostos e taxas) que se destinava a subsidiar bens essenciais à população;

os Estabelecimentos Públicos

Os Estabelecimentos Públicos são institutos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar as prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam (DFA).

Ex.: estabelecimento público de carácter cultural (universidades públicas); estabelecimento público de carácter social (hospitais do Estado que não foram convertidos em entidades públicas empresariais).

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas. – Curso de Direito Administrativo, Volume I 4-ª Edição. Coimbra: Edições Almedina, 2015;

OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo;

SOUSA, Marcelo Rebelo de, Lições de Direito Administrativo.

Maria Margarida Bento e Silva, n.º 28075.

A Administração Regional Autónoma

Em primeira instância, ao falarmos na Administração Regional Autónoma, temos primeiro de enquadrar e delimitar o seu conceito à luz daquilo que é estabelecido pela Constituição da República Portuguesa (CRP), nomeadamente no nº2 do seu artigo 6º, o qual refere: “Os arquipélagos dos Açores e da Madeira constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio.” Baseando-se nesta disposição constitucional, Freitas do Amaral define as regiões autónomas dos Açores e da Madeira como pessoas colectivas de direito público, de população e território, que pela Constituição dispõem de um estatuto político-administrativo privativo e de órgãos de governo próprio democraticamente legitimados, com competências legislativas e administrativas, para a prossecução dos seus fins específicos.

Ainda acerca do conceito, temos também de compreender o artigo 225º da CRP, uma vez que o mesmo estabelece os fundamentos, os fins, e os limites últimos da autonomia político-administrativa dos Açores e da Madeira, a saber:

®     Fundamentos da autonomia (225º/nº1): características geográficas, económicas, sociais e culturais dos dois arquipélagos e as históricas aspirações autonomistas das populações insulares;

®     Fins a prosseguir (225º/nº2): de um lado, temos a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico-social e a promoção e defesa dos interesses regionais e por outro lado, o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses;

®     Limites últimos (225º/nº3): a integridade da soberania do Estado e o respeito da Constituição.

Estados compostos VS Estados unitários VS Estados unitários regionais

                Os Estados compostos caracterizam-se pela pluralidade de Constituições e de sistemas de órgãos de governo soberanos. São Estados compostos, por exemplo, os Estados federados ou federações. Os Estados unitários, por sua vez, caracterizam-se por possuírem somente uma Constituição, produto de um único poder constituinte e por admitirem um sistema de órgãos governamentais que podem arrogar-se o exercício de poderes soberanos. Porém, hoje em dia, estes Estados unitários sofrem processos de descentralização a nível de funções estaduais que são transferidas para os entes intra-estaduais e para os respectivos órgãos. Podem ser funções de natureza administrativa, políticas ou até legislativas e graças a esta descentralização, dá-se origem ao fenómeno do regionalismo político, que conduz à autonomização dos Estados unitários regionais, ou seja, a administração regional autónoma nasceu de um processo de descentralização do Estado português. Portugal é então um Estado unitário regional parcial, uma vez que só duas parcelas do território nacional (Açores e Madeira) gozam de um estatuto autonómico e homogéneo, porque tanto os Açores como a Madeira beneficiam de um estatuto jurídico – político semelhante.

O sistema de governo regional

                As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são dotadas pela Constituição de “órgãos de governo próprio”: Assembleia Legislativa e Governo Regional (artigo 231º). A estes dois órgãos acresce um terceiro, que não é tido pela Constituição como um “órgão de governo próprio”, mas que integra também o sistema de governo regional. Até à revisão constitucional de 2004 esse terceiro órgão era o Ministro da República, mas após a mesma, passou a ser o Representante da República (artigo 230º).

                Relativamente à assembleia legislativa, a mesma é eleita por sufrágio universal, discreto e secreto, por um período de quatro anos, regendo-se a eleição pelo princípio da representação proporcional de Hondt, dos cidadãos residentes no arquipélago e de acordo com o princípio da representação proporcional. É o Presidente da República que marca a data da eleição dos deputados das assembleias legislativas dos Açores e da Madeira, podendo também dissolve-las livremente, respeitados, com as devidas adaptações, os limites fixados no artigo 172º da Constituição (artigo 133º, alíneas b) e j)). Ao Representante da República cabe nomear o presidente do governo regional, de acordo com os resultados eleitorais e ouvidos os partidos políticos representados na assembleia legislativa, bem como nomear, em número variável, sob proposta do respectivo presidente, os restantes membros do governo regional, denominados vice-presidentes, secretários regionais e subsecretários regionais. Uma vez formado, o governo regional toma posse perante a assembleia legislativa (artigo 231º/nº4 e 5).

                Relativamente ao governo regional, o mesmo é politicamente responsável perante a assembleia legislativa, efectivando-se essa responsabilidade pelos mecanismos (previstos nos estatutos político-administrativos) da sujeição do programa do governo a debate e votação na assembleia, da moção de censura, e do voto de confiança. O mesmo tem também de responder às questões colocadas pelos deputados regionais, sujeitar-se nos termos regimentais a interpelações e a inquéritos parlamentares, comparecer nas comissões, etc. Logo, a manutenção em funções do governo regional não depende da vontade do Representante da República, mas apenas da assembleia legislativa, que dispõe de amplos poderes de fiscalização da sua actividade.

                Em suma, o que se pode dizer acerca do sistema de governo regional e da sua estrutura? A sua estrutura possui as características essenciais de um sistema de tipo parlamentar, mas apresenta também algumas particularidades decorrentes da sua integração no modelo de Estado unitário: os poderes de intervenção pontual cometidos ao Presidente da República e a existência permanente em cada uma das regiões de um órgão representativo e com funções vicariantes do Chefe de Estado, isto é, a existência de um Representante da República com estatuto de residente na região.

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas de. (2015). Curso de Direito Administrativo. Coimbra, Edições Almedina.

Hugo Pereira Coutinho nº 28205